Analysis of the impact of sanctions on the operations of extractive companies

Пройшов рік з моменту набуття чинності законодавчих змін до Кодексу України про надра (далі - Кодекс про надра, Кодекс), внесених Законом України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо удосконалення законодавства у сфері користування надрами" (далі - Закон).

Відповідно до цих змін, Державна служба геології та надр України (Держгеонадра) анульовує / зупиняє дію спеціального дозволу на користування надрами користувачів, до кінцевих бенефіціарних власників (КБВ) яких застосовано санкцію, передбачену пунктом 6 частини 1 статті 4 Закону України "Про санкції" (анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів).

Держгеонадра зупинила дію 25 спецдозволів для 21-ї компанії, до КБВ яких було застосовано санкції.

Серед відомих широкому загалу юридичних осіб відзначимо Рівнеазот, Коростенський кар’єр, Коростишівський кар’єр, Укргазвидобуток та інші. Всі компанії логічно пов’язані зі сферою надрокористування і займаються видобутком корисних копалин (газ природний, руди титану, пісок, питна вода, граніт тощо). При чому, деякі з них займаються видобутком корисних копалин, які мають стратегічне значення для сталого розвитку економіки та обороноздатності держави (титанові і цирконієві руди - 3 компанії Фірташа, мідні руди - компанія Новинського ТОВ "Інтер актив").

Ми класифікували компанії за КБВ, більшість з яких є олігархами:

Група Фірташа Д. В.

(у 5 юридичних осіб зупинено 6 спецдозволів)

• ТОВ "Валки-Ільменіт"
• ТОВ "Межиріченський гірничо-збагачувальний комбінат"
• ТОВ "Мотронівський гірничо-збагачувальний комбінат"
• ПАТ "Рівнеазот"
• ПрАТ "Сєвєродонецьке об’єднання Азот"

Група Новинського В.В.

(у 9 юридичних осіб зупинено 11 спецдозволів)

• ПрАТ "Укргазвидобуток"
• ТОВ "Смарт Граніт"
• ТОВ "Пром-енерго продукт"
• ТОВ "Азов петролеум ллс"
• ТОВ "Смарт видобуток"
• ТОВ "Віджи продакшн"
• ТОВ "Віджи вармінг"
• ТОВ "Аркона газ-енергія"
• ТОВ "Інтер актив"

Компанії групи Юнігран (Наумець І.В. та Калпа Е.)

(у 3 юридичних осіб зупинено 4 спецдозволи)

• ПрАТ "Пинязевицький кар'єр"
• АТ "Малинський каменедробильний завод"
• АТ "Коростенський кар'єр"

Єрмолаєв В.В.

• ПАТ "Коростишівський кар’єр"
• ТОВ "Потоки"
• ТОВ "Трендс сістем"

Гончаров Ю.О.

• ТОВ "Кострижівський комбінат будівельних матеріалів"

Що об’єднує ці підприємства:

1) Перебування майна під дією різних обмежуючих правових режимів одночасно (арешт у кримінальному провадженні, санкції на КБВ підприємств, наприклад, вся група підприємств Новинського) і пов’язані з цим наслідки, зокрема зупинення дії спецдозволів, які видає Держгеонадра.

2)  Наявність численних судових тяганин з оскарженням дій державних органів:

• вимоги зняти накладені арешти (компанії групи Юнігран);
• оскарження застосованих санкцій (наприклад, позов Новинського до Президента України);
• оскарження зупинення спецдозволів (ТОВ "Межиріченський ГЗК" та ТОВ "Мотронівський ГЗК");
• спроби відмінити скасовані Мін’юстом реєстраційні дії щодо зміни власника активів (наприклад, ПрАТ "Укргазвидобуток", ТОВ "Смарт граніт");
• оскарження відмови держреєстраторів вносити зміни щодо КБВ у ЄДР (ТОВ "ККБМ").

3) У зв’язку з накладенням санкцій підприємства змінюють КБВ для відновлення роботи (наприклад, компанії групи Новинського, групи Юнігран або ПАТ «Коростишівський кар’єр»).

4) Після зупинення спецдозволів у всіх компаніях (де інформація доступна) спостерігається зменшення прибутку або вони взагалі стають збитковими.

5) Також підприємства інколи успішно поновлюють зупинені дозволи. Станом на 29.04.2024 - поновлено 2 спецдозволи (ТОВ “Межиріченський ГЗК”, ПАТ “Коростишівський кар’єр”).

Що для цих підприємств не є спільним:

Не всі підприємства звертаються зі скаргами до державних органів або судів. Найактивнішими скаржниками були компанії нафтогазового напрямку Новинського.

Деякі підприємства отримують державні замовлення навіть попри санкції на КБВ та зупинення спецдозволу. Наприклад, ТОВ "Віджи продакшн" отримало держзамовлення на загальну суму 20 194 650 грн. Замовником виступила Військова частина А1329. Лотами були консерви.

Існує різна практика щодо накладення санкції у вигляді зупинення спецдозволу (ТОВ "ККБМ" та АТ "Кіровоградське рудоуправління").

24.11.2023 року на КБВ двох юридичних осіб (Гончаров - ТОВ "ККБМ" та Кабаргін - АТ "Кіровоградське рудоуправління") було накладено санкції РНБО. При тому, що обидва були росіянами, до першого застосували санкцію у виді анулювання або зупинення дії спецдозволів, а до другого - ні. У зв'язку з цим, спецдозвіл Кіровоградського рудоуправління не було зупинено.

Ймовірно, передумовами таких дій стали, по-перше, медійна увага до цих процесів (критика з боку представників ринку, блокування роботи підприємств у зв’язку з зупиненням дозволів), а, по-друге, рішення суду про відмову у задоволенні позову Держгеонадр про анулювання спецдозволу АТ "Кіровоградське рудоуправління", в якому суд аргументував своє рішення тим, що "корпоративні права та майно підприємства передано в АРМА, підприємство є критично важливим для економіки, а анулювання спецдозволу суперечить меті передачі арештованих активів в управління АРМА, негативно вплине на можливість подальшого управління ним та знецінить вартість активів і, як наслідок, завдасть шкоди економічним та оборонним інтересам держави".⁽¹⁾

7.11.2023 також не було застосовано санкцію у виді зупинення дії спецдозволу на КБВ ПрАТ "ІДС" (Миргородська / Моршинська). Ми думаємо, що публічне підняття цього питання стало вагомим аргументом у прийняття такого рішення.

Одночасне застосування декількох процедур визначених Кодексом про надра до надрокористувачів, які мають зв’язок з державою-агресором з різними правовими наслідками.

Відповідно до статті 13 Кодексу про надра, користувачами надр не можуть бути юридичні особи в яких КБВ є резиденти РФ. У зв’язку з цим, Держгеонадра у травні 2023 року звернулося до суду з позовом про анулювання спецдозволу ТОВ "ККБМ" (КБВ - Гончаров Ю.), який було задоволено у вересні 2023 року.

ТОВ "ККБМ" подало апеляцію. Паралельно з цим у листопаді 2023 року на Гончарова Ю. накладаються санкції РНБО. І у зв’язку з цим, 28.12.2023 року спецдозвіл ТОВ "ККБМ" було зупинено на 5 років.

А в січні 2024 року, апеляція підтвердила правомірність анулювання спецдозволу, наслідком чого стало його остаточне анулювання Наказом Держгеонадр №26 від 24.01.2024.

Таким чином, одночасно із зупиненням спецдозволу, через накладення санкцій, відбувався процес анулювання через наявність резидентства РФ.

Частина активів підприємств перебувають під окупацією та/або зруйновані під час бойових дій (ПрАТ "Сєвєродонецьке об’єднання Азот", ТОВ "Смарт граніт", ТОВ "Азов петролеум ллс").

(1) Позов був поданий з іншої підстави, а саме, що користувачами надр не можуть бути юридичні особи, в яких істотну участь мають або є кінцевими бенефіціарними власниками фізичні особи - громадяни та (або) резиденти держави, визнаної Верховною Радою України державою-агресором. Санкції на КБВ ще не були накладені.

ВИЯВЛЕНІ ПРОБЛЕМИ ТА РЕКОМЕНДАЦІЇ ЩОДО ЇХ ВИРІШЕННЯ

І. Порушення державними реєстраторами і приватними нотаріусами обов’язку щодо відмови проведення реєстраційних дій підсанкційним особам

Кодекс про надра передбачає 30-денний строк на зміну підсанкційного КБВ, щоб уникнути зупинення / анулювання спецдозволу. Держгеонадра має дотримуватися цього строку і, лише після його спливу, видавати наказ про зупинення / анулювання спецдозволу.

Порядком державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань, що не мають статусу юридичної особи, державним реєстраторам заборонено вчиняти реєстраційні дії щодо зміни КБВ, який перебуває під санкціями.

Таким чином, на практиці виконати норму Кодексу неможливо. Однак ігнорування цієї вимоги вже призвело до поновлення спецдозволів компаній, КБВ яких є Фірташ. 28.03.2023 року набрали чинності вищезгадані зміни до Кодексу про надра. У цей же день Держгеонадра зупинили дію спецдозволів п’яти компаній групи Фірташа (вказані на початку).

Дві юридичні особи з цієї групи (ТОВ "Межиріченський ГЗК"⁽²⁾⁽³⁾ та ТОВ "Мотронівський ГЗК"⁽⁴⁾⁽⁵⁾) подали позови проти Держгеонадра через те, що наказ про зупинення видано в один день з набранням чинності змін до Кодексу. В обох випадках, рішення апеляційних судів були на користь підприємств. Аргумент - оскаржуваний наказ прийнятий відповідачем передчасно. У листопаді 2023 року Наказом Держгеонадра поновлено дію спецдозволу ТОВ "Межиріченський ГЗК". Однак, в березні 2024 року вдруге зупинено дію спецдозволу ТОВ "Мотронівський ГЗК".

Виходить парадоксальна ситуація. У першому випадку підстави для зупинення спецдозволу не зникли. Підсанкційний Фірташ залишається КБВ цього підприємства. Спецдозвіл має бути зупинений знову, чого Держгеонадра досі не зробила. У другому випадку Держгеонадра повторно зупинили спецдозвіл.

Загальною проблемою для ефективної реалізації санкційної політики є намагання підсанкційних суб’єктів обійти накладені санкції. Одним із поширених способів ухилення від санкцій є зміна КБВ шляхом внесення відповідних змін до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань. Цьому сприяють недобросовісні реєстратори. Міністерство юстиції слідкує за цим, і у випадку виявлення таких дій, видає наказ про їх скасування і притягує цих реєстраторів до відповідальності. Ми виявили юридичні особи, які змінювали своїх підсанкційних КБВ, що свідчить про ухилення від санкцій.

Перша група юридичних осіб, пов’язана з Новинським, на якого наклали санкції 1.12.2022 року (в день прийняття Закону). Через два місяці були вчинені реєстраційні дії щодо зміни КБВ (з Новинського на непідсанкційних осіб). Міністерство юстиції у квітні⁽⁶⁾ та травні⁽⁷⁾ 2023 року скасувало дії державних реєстраторів, і повернуло статус КБВ Новинському.

Друга - юридичні особи групи компаній Юнігран. 12.05.2023 року на двох КБВ цієї групи (Е. Калпу та І. Наумця) накладено санкції РНБО. 23.02.2024, 06.03.2024 та 07.03.2024 вчинено дії щодо зміни КБВ на непідсанкційну особу в усіх трьох юридичних особах. Цікаво, що Держгеонадра дізналася про зміну КБВ від самого надрокористувача через отримані листи.⁽⁸⁾ Вже 18.03.2024 Держгеонадра видала Наказ про поновлення всіх спецдозволів юридичних осіб групи Юнігран. Міністерство юстиції у квітні 2024 року анулювало відповідні реєстраційні дії, та повернуло статус КБВ Калпі та Наумцю.^(9)(10)

Однак, про зміну підсанкційних КБВ у цих надрокористувачів Держгеонадра повідомила Міністерство юстиції лише 19.03.2024. На підставі відповідного листа Міністерство юстиції прийняло рішення про проведення перевірок приватних нотаріусів, які здійснювали реєстраційні дії по зміні підсанкційних КБВ в компаніях групи Юнігран. Міністерство юстиції у квітні 2024 року анулювало відповідні реєстраційні дії, та повернуло статус КБВ Калпі та Наумцю.⁽¹¹⁾ Внаслідок цього Держгеонадра 25.04.2024 знову зупинили спецдозволи компаніям групи Юнігран.⁽¹²⁾

Третій випадок пов’язаний з ПАТ "Коростишівський кар’єр". До 6.02.2024 року КБВ був зазначений Вадим Єрмолаєв. Зараз, замість нього вказана Кононенко Софія. Міністерство юстиції і в цьому випадку не скасувало відповідні реєстраційні дії. У зв’язку зі зміною інформації про КБВ у ЄДР, надрокористувачу "Коростишівський кар’єр" поновили дію зупиненого спецдозволу Наказом Держгеонадра №123 від 18.03.2024 року.

З одного боку, це підкреслює факт складності оперативного реагування Міністерства юстиції на подібні випадки через відсутність інформування про них, а з іншого - сама Держгеонадра законодавчо не обмежена у строках прийняття рішення щодо поновлення дозволів.

Рекомендації:

1. Встановити необхідність Держгеонадра повідомляти Міністерство юстиції про зміну підсанкційного КБВ до поновлення зупиненого спецдозволу, що дозволить мінімізувати випадки безпідставного/ необгрунтованого поновлення спецдозволів.
2. Встановити чіткий строк поновлення дії спецдозволу Держгеонадра (зміни до частини 7 статті 57 Кодексу України про надра).
3. Діяння реєстраторів щодо зміни підсанкційних КБВ мають бути визнані формою ухилення від санкцій. Потрібно встановити персональну (кримінальну або адміністративну) відповідальність за ухилення від санкцій.

• ⁽²⁾ https://reyestr.court.gov.ua/Review/111878564
• ⁽³⁾ https://reyestr.court.gov.ua/Review/114734609
• ⁽⁴⁾ https://reyestr.court.gov.ua/Review/113528266
• ⁽⁵⁾ https://reyestr.court.gov.ua/Review/117449609
• ⁽⁶⁾ https://minjust.gov.ua/files/general/2023/04/10/20230410142050-77.pdf (скасовано дії реєстраторів щодо 3-х юридичних осіб).
• ⁽⁷⁾ https://minjust.gov.ua/files/general/2023/05/03/20230503075329-37.pdf (скасовано дії реєстраторів щодо 51-єї юридичної особи).
• ⁽⁸⁾ Листи надрокористувача від 07.03.2024 № 16, № 41, № 131.
• ⁽⁹⁾ https://minjust.gov.ua/files/general/2024/04/19/20240419170344-30.pdf
• ⁽¹⁰⁾ https://minjust.gov.ua/files/general/2024/04/19/20240419170240-48.pdf
• ⁽¹¹⁾ https://minjust.gov.ua/news/acts/nakaz-pro-provedennya-kameralnoi-perevirki-derjavnogoreestratora-privatnogo-notariusa-poltavskogo-rayonnogo-notarialnogo-okrugu-rusnyaklyudmili-ivanivni https://minjust.gov.ua/news/acts/nakaz-pro-provedennya-kameralnoi-perevirki-derjavnogoreestratora-privatnogo-notariusa-kiivskogo-miskogo-notarialnogo-okrugu-gapon-tetyanivolodimirivni https://minjust.gov.ua/news/acts/nakaz-pro-provedennya-kameralnoi-perevirki-derjavnogoreestratora-privatnogo-notariusa-odeskogo-miskogo-notarialnogo-okrugu-gashovoi-viktoriivalentinivni https://minjust.gov.ua/news/acts/nakaz-pro-provedennya-kameralnoi-perevirki-derjavnogoreestratora-privatnogo-notariusa-chervonogradskogo-rayonnogo-notarialnogo-okrugustepchuk-irini-stepanivni
• ⁽¹²⁾ 1) https://minjust.gov.ua/files/general/2024/04/19/20240419170344-30.pdf та 2) https://minjust.gov.ua/files/general/2024/04/19/20240419170240-48.pdf

Зупинення дії спецдозволів є не єдиною санкцією, що застосовується до фізичних або юридичних осіб для обмеження їх діяльності з метою захисту державних інтересів. Перелік санкцій не є вичерпним, а отже спектр вибору санкцій для застосування РНБО є досить широким. Це і блокування активів, обмеження торговельних операцій, запобігання виведенню капіталів за межі України та багато інших, які визначені у статті 4 Закону України "Про санкції".

При цьому, РНБО не надає детального обґрунтування підстав накладення санкцій, а матеріали СБУ чи інших органів, які ініціюють процес накладення санкцій, є закритими і не публікуються для широкого загалу.

Після повномасштабного вторгнення перелік санкцій було доповнено новою санкцією - стягнення активів в дохід держави. Це було необхідно для відповіді новому рівню зовнішньої загрози для існування нашої держави. Інститут законодавчих ідей долучився до підготовки відповідних нормативно-правових актів, а також підготував дослідження цього виду санкцій.

Стягнення застосовується у випадку якщо фізичні або юридичні створили суттєву загрозу національній безпеці, суверенітету чи територіальній цілісності України (в тому числі шляхом збройної агресії чи терористичної діяльності) або значною мірою сприяли (в тому числі шляхом фінансування) вчиненню таких дій іншими особами. У статті 5-1 Закону України "Про санкції" визначено конкретні підстави, які призводять до застосування конфіскаційної санкції.

Наприклад:

• взяття участі у державному фінансуванні та матеріальнотехнічному забезпеченні заходів, пов’язаних із прийняттям рішення про початок збройної агресії проти України;
• фінансування або матеріально-технічне забезпечення діяльності держави-агресора, пов’язаної зі збройною агресією проти України чи окупацією/анексією її територій;
• інформаційне сприяння вчиненню дій або ухваленню рішень, зокрема шляхом організації, фінансування та безпосереднього здійснення публічних дій.

Оскільки ще не було стягнуто активи компаній, спецдозволи яких було зупинено, ми не можемо однозначно стверджувати, що вони або ж їх власники підпадають під критерії для застосування стягнення. Водночас, офіційні заяви або ж інформація від суб’єктів санкційної політики, дають підстави вважати, що частина цих підприємств можуть бути предметом стягнення в дохід держави.

Зокрема:

• щодо компаній групи Юнігран, Офіс Генерального прокурора у своєму прес-релізі про арешт майна зазначив: "Кошти від реалізації корисних копалин через групу офшорних компаній виводилися та використовувались для його особистого незаконного збагачення. Перераховувалися до РФ, а також на матеріальне забезпечення окупаційних адміністрацій в Криму і псевдореспублік "ДНР/ЛНР""
• щодо компаній групи Фірташа, Секретар РНБО вказував: "Що стосується пана Фірташа, це його участь в титановому бізнесі, ще постачання сировини, яка потім іде, і це відслідковано нашими розвідниками СБУ, іде на військове підприємство РФ, і ми не можемо допустити, щоб це продовжувалося. Це продовжувалося доволі довго, і на сьогоднішній день постачання сировини для військових підприємств РФ, які знаходяться під нашими санкціями… до речі, ми на сьогодні, крім товариша Фірташа, наклали санкції на ті підприємства, які безпосередньо афілійовані у ВПК РФ, який використовує цей титан саме у військовій сфері"
• щодо Гончарова Ю.О. (КБВ ТОВ "ККБМ") у Реєстрі "Війна і санкції", який веде НАЗК, міститься така інформація: "В свою чергу, Гончаровим Ю.О., через офшорні компанії, організовано механізм виведення коштів, отриманих від господарської діяльності підприємств групи на території України ТОВ "ККБМ", до РФ. Підприємства групи "Волма" також здійснюють господарську діяльність на тимчасово окупованій території України (Донецька, Луганська області), в порушення вимог чинного законодавства України та норм міжнародного права, чим сприяють окупації частини території України та легалізації окупаційних органів влади".

Крім цього, такі діяння можуть підпадати під склади злочинів, які визначені Кримінальним кодексом України. Більш того, щодо деяких підсанкційних фізичних осіб (Новинський, Наумець) вже були відкриті кримінальні провадження. В таких випадках за рішенням суду, накладається арешт на їх власність (корпоративні права, єдині майнові комплекси, тощо). Майно повинно бути передано до АРМА для збереження та за можливості збільшення вартості активів. Для цього АРМА обирає управителя, використовуючи законодавство про публічні закупівлі.

Рекомендації:

• Міністерство юстиції має дослідити наявність підстав для стягнення активів зупинених надрокористувачів у дохід держави, і підготувати відповідні позови.
• Правоохоронні органи у випадку наявності кримінальних проваджень повинні забезпечити арешт та передачу активів до АРМА для подальшого визначення управителя.

Внаслідок зупинення спецдозволів зафіксована закономірність зменшення прибутку надрокористувачів або взагалі їх збитковість.

Підприємства, на які накладено санкції, є бюджетоутворюючими для окремих регіонів, і довгий простій призводить до негативних соціально-економічних наслідків. Мер Малина після закриття підприємств групи Юнігран зазначав, що "Зараз на підприємствах біля 1000 чоловік працює – значить, вони забезпечують 4-5 тисяч мешканців (що суттєво для громади загальним населенням 37 тис.). І бюджет громади отримує кошти у вигляді податків та зборів. Плюс підприємства створюють валовий продукт. Ці бізнеси будувалися десятиліттями, а поховати їх можна дуже швидко".

В свою чергу, у зв’язку з блокуванням діяльності компаній "Укргазвидобуток" і "Пром-Енерго Продукт" держава вже втратила близько 320 млн грн податків та недоотримала майже 40 млн м³ газу.

Директор Межиріченського ГЗК Голік зазначив, що: "Працівників перевели на 2/3 оплати праці, але "якщо нічого не зміниться найближчим часом, то понад 500 наших людей опиняться на межі звільнення. Ми стоїмо, у нас немає видобутку, у нас немає реалізації. Фінансів на виплату не було уже три-чотири місяці тому. Також може виникнути місцева техногенна катастрофа. Некультивовані землі, кар'єри затоплені водою. Ми нічого не можемо робити. Почнемо працювати – карна справа, не почнемо працювати – карна справа. Безвихідь якась".

Через це, вирішити вказану проблему намагаються на рівні голів громад, голів ВЦА, народних депутатів, міністерств тощо.

Навіть коли актив стягнутий, як у випадку Миколаївського глиноземного заводу, ризики для населення залишаються, у зв’язку з затягуванням передачі підприємства в державу. Завод, який забезпечує до 20% всієї питної води в місті був стягнутий в дохід держави ще в лютому 2023. До ФДМУ був переданий лише 19.03.2024.

Тобто більше року КБВ залишались підсанкційні особи, що вимагало від Держгеонадра зупинити спецдозвіл, і як наслідок, позбавити 20% населення Миколаєва питної води. Проблема вирішувалась Держгеонадра в ручному режимі, виданням відповідного Наказу про продовження дії спецдозволу.

Наразі немає цілісного рішення з боку державних органів щодо системного врегулювання роботи цих надрокористувачів (пропонуються будь-які з варіантів: застосування санкції "стягнення в дохід держави" / призначення тимчасового (державного) управителя / націоналізація / уточнення рішення РНБО / внесення законодавчих змін).

Рекомендації:

1. У випадку накладення санкцій на фізичну особу, не застосовувати до неї санкцію у виді зупинення / анулювання дії спецдозволів. Це дозволить не зупиняти роботу підприємств.
2. Якщо юридична особа своїми діями несе загрозу національній безпеці України, санкції з боку РНБО мають бути накладені саме на неї, що призведе до зупинення / анулювання спецдозволу, який їй належить.
3. Передбачити виняток для зупинення або анулювання дії дозволів у зв’язку з наявністю КБВ підсанкційної особи, якщо такі активи передано в АРМА і щодо яких проводиться процес обрання управителя в межах визначених законом строків.

Інститут законодавчих ідей - незалежний аналітичний центр, який досліджує питання реалізації антикорупційної політики в Україні, її відповідність міжнародним стандартам протидії корупції. Ми аналізуємо інститут повернення активів та можливості його вдосконалення і розширення. В сучасних умовах одним з головних завдань ми бачимо забезпечення відшкодування шкоди, завданої агресією РФ проти України за рахунок російських активів.