LICENSING MECHANISM IN THE SANCTIONS POLICIES OF THE EU, THE UNITED STATES AND THE UNITED KINGDOM

Це дослідження присвячене аналізу дозвільного механізму (механізму ліцензування) в межах санкційної політики Європейського Союзу, Сполучених Штатів Америки та Великої Британії, його нормативно-правової основи, інституційних моделей та правозастосовної процедури.

Метою дослідження є з’ясування того, як інститут санкційних відступів дає змогу балансувати між жорстким економічним тиском на державу-агресора та її поплічників і дотриманням фундаментальних прав людини, захистом інтересів європейського, американського та британського бізнесу та забезпеченням гуманітарних потреб. Дослідження є частиною зусиль аналітичного центру «Інститут законодавчих ідей», спрямованих на формування «дорожньої карти» щодо вдосконалення національного санкційного механізму в умовах збройної агресії РФ, його гармонізації з правом ЄС, а також забезпечення ефективної протидії схемам обходу обмежувальних заходів.

Розкрито дихотомію між наднаціональним ухваленням рішень на рівні Ради ЄС та децентралізованим виконанням на рівні національних компетентних органів (НКО), правову основу санкційних відступів у США та Великій Британії, досліджено процесуальні аспекти подання та розгляду заявок, правові наслідки відмови і механізми її оскарження. 

На основі аналізу передових міжнародних практик та з урахуванням євроінтеграційного вектора України запропоновано редакцію статті Закону України «Про санкції», яка передбачає запровадження національного механізму санкційних дозволів. Такий механізм має забезпечити більш гнучке, прозоре та передбачуване застосування санкцій, а також сприяти імплементації Директиви ЄС 2024/1226 і гармонізації національного кримінального законодавства у сфері протидії обходу санкцій.

У сучасній системі міжнародних відносин та глобальної безпеки санкції перетворилися з допоміжного інструменту дипломатії на один із ключових механізмів стримування агресії, захисту прав людини та забезпечення національних інтересів держави. Однак масштабний характер сучасних санкційних обмежень неминуче стикається з необхідністю дотримання фундаментальних принципів права, забезпечення гуманітарних потреб, виконання раніше взятих зобов’язань та захисту критичних інтересів економік країн-ініціаторів санкцій.

Обмежувальні заходи, застосовані щодо агресії Росії за сприяння Білорусі проти України, мають чітко виражений односторонній характер. Односторонні заходи (unilateral measures) вживає одна держава або група держав самостійно, без згоди іншої сторони та без санкції міжнародних організацій (насамперед Ради Безпеки ООН). Їхній односторонній характер зумовлений тим, що їх ухвалюють як автономні заходи поза мандатом Ради Безпеки ООН унаслідок постійного блокування резолюцій самим агресором, який застосовує право вето в цій організації.

Масштабність обмежувальних заходів пов’язана з тим, що вони охоплюють не лише заморожування активів та заборону в’їзду для окремих осіб, але й ембарго на постачання зброї та товарів подвійного використання, заборону на експорт, іммобілізацію суверенних активів та фінансові санкції, заборону на імпорт, обмеження щодо діяльності медіа, заборону на ключові послуги, обмеження в транспортній сфері. Вони охоплюють як вертикальні (персональні) санкції – спрямовані на конкретних фізичних або юридичних осіб (політичних діячів, чиновників, бізнесменів, компанії тощо), перелік яких постійно зростає та вимірюється тисячами, так і горизонтальні (секторальні, тематичні) – спрямовані на певні сектори економіки, види діяльності чи географічні зони, незалежно від залучених до них суб’єктів. 

У цьому дослідженні увагу прикуто до аналізу санкційної політики Європейського Союзу (ЄС), Сполучених Штатів Америки (США) та Великої Британії. Дослідження дозвільних механізмів США та Великої Британії є критично важливим, оскільки саме ці дві юрисдикції умовно можуть бути названі першопроходцями у сфері санкційної політики, заснованої на автономних обмежувальних заходах, і залишаються зразками для тих країн, які лише починають вибудовувати власну санаційну політику, її вдосконалення. Їх правозастосовна практика де-факто формує стандарти комплаєнсу для фінансових та корпоративних інститутів по всьому світу. 

Однак станом на початок 2026 р. можна стверджувати, що саме ЄС фактично перебрав на себе роль головного локомотива санкційного тиску на Росію. Після зміни адміністрації США на початку 2025 р. їхня санкційна політика стала менш передбачуваною, тоді як ЄС, попри певні труднощі, демонструє інституційну стійкість та готовність до посилення обмежень. На відміну від США, Велика Британія та ЄС не лише не звужують уже застосований обсяг обмежень, а й посилюють обмежувальні заходи проти Росії, спрямовані на стратегічні сектори російської економіки (включно з оборонною промисловістю, банківським сектором, фінансовими мережами, тіньовим флотом, енергетичним сектором), і проти тих, хто підтримує та сприяє вторгненню Росії в Україну та окупації анексованих територій чи дозволяє обходити санкції, зокрема в третіх країнах.

Загалом у санкційній політиці ЄС можна спостерігати безпрецедентну концептуальну та нормативну еволюцію з 2014 р., передусім після початку повномасштабного етапу збройної агресії проти України в лютому 2022 р. Режим обмежувальних заходів, що реалізується на підставі ст. 215 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС), переріс із точкових обмежень у всеосяжний, масштабний інструмент комплексного політичного та економічного стримування. Ця трансформація відображає геополітичні завдання ЄС, спрямовані на тотальне послаблення економічної бази держави-агресора, позбавлення її доступу до критичних технологій, фінансових ринків та послуг, а також суттєве обмеження її здатності фінансувати та вести агресивну війну. При цьому хоча Спільна зовнішня та безпекова політика ЄС (СЗБП) залишається значною мірою міжурядовою сферою, вона інтегрована в правову систему ЄС, що означає необхідність балансування між потребою забезпечення загальноєвропейської безпеки та захистом прав власності, свободи підприємницької діяльності та доступу до правосуддя.

Зрештою, попри те що ЄС досі офіційно не вдається до запровадження екстратериторіальної дії санкцій, так чи інакше їхній вплив поза межами ЄС, у т. ч. й на треті країни, є очевидним і свідчить, як зауважують дослідники, про «повзучу екстратериторіальність санкцій ЄС».

У будь-якому разі істотний вплив обмежувальних заходів простежується не лише на Росію, але й на сам ЄС, США та Велику Британію, світову економіку, міжнародну торгівлю, а також на права та інтереси як підсанкційних, так і третіх осіб. Тож закономірно, що такий вплив не може лишитися поза правовою системою цих держав, які вимагають суворого дотримання принципу пропорційності та захисту основних прав людини. 

Для досягнення цього балансу, мінімізації негативного впливу санкцій на права, свободи та законні інтереси громадян й інтереси європейських, американських і британських економічних операторів, забезпечення гуманітарних цілей та уникнення надмірних побічних економічних наслідків санкційне право має розгалужену систему винятків та відступів від санкційних заборон. На підставі нормативно закріплених відступів національні компетентні органи у сфері застосування обмежувальних заходів (далі – НКО) можуть видавати загальні та індивідуальні ліцензії (дозволи) на вчинення дій, які без такої ліцензії вважалися б порушенням санкцій. Як наслідок, «санкційні дозволи» є своєрідним запобіжником, завдяки якому санкції не втрачають легітимності та ефективності, а також інструментом, який допомагає поєднувати санкційну політику з принципами демократичного правового ладу.

Це дослідження пропонує науково-практичний юридичний аналіз дозвільного механізму в санкційній політиці ЄС, США та Великої Британії. Структурно аналіз передбачає з’ясування правової основи «санкційних дозволів», мети та функцій дозвільного механізму, встановлення повноважень НКО щодо видачі загальних та індивідуальних дозволів, порядку видачі дозволів, способів та строків їх отримання, механізмів оскарження та відповідальності за порушення умов дозволів. Основний акцент зроблено на «санкційних дозволах» ЄС з огляду на процес інтеграції України до європейської спільноти, а також з урахуванням зазначеної провідної ролі ЄС у здійсненні санкційного тиску на Росію на сучасному етапі. 

Правова основа санкційної політики Європейського Союзу віддзеркалює складну та багаторівневу структуру правопорядку ЄС, що ґрунтується на ієрархії правових норм. Наднаціональний (загальноєвропейський) рівень – acquis communautaire (acquis), сукупність правових надбань Союзу, що охоплює нормативно-правові акти ЄС (але не обмежується ними), ухвалені в межах Європейського співтовариства, Спільної зовнішньої та безпекової політики, а також співробітництва у сфері юстиції та внутрішніх справ. Другий рівень – правові системи держав-членів ЄС, кожна з яких має особливості та може передбачати національні санкційні режими, відмінні від тих, що встановлені на рівні Союзу. Між цими рівнями простежується дихотомія між централізованим ухваленням рішень на наднаціональному рівні та децентралізованою відповідальністю за їхнє виконання та застосування на рівні держав-членів. 

Обмежувальні заходи ухвалюють у межах СЗБП для досягнення цілей, закріплених у Договорі про Європейський Союз (ДЄС), як-от підтримка міжнародного миру, запобігання конфліктам та захист прав людини. Процес запровадження санкцій розпочинається з одностайного ухвалення Радою ЄС Рішення (Council Decision) на підставі ст. 29 ДЄС, яке визначає підхід Союзу до конкретного питання географічного або тематичного (предметного) характеру, а держави-члени зобов’язані забезпечувати узгодженість своїх національних політик із позиціями Союзу. Рішення Ради ЄС є обов’язковими для держав-членів і зазвичай безпосередньо застосовуються на національному рівні в питаннях, що стосуються ембарго зброї або обмежень на в’їзд до ЄС. 

Проте для застосування економічних і фінансових обмежень (наприклад, заморожування активів та експортно-імпортні обмеження) активується економічна компетенція ЄС: відповідно до ст. 215 Договору про функціонування Європейського Союзу (ДФЄС), Рада ЄС ухвалює Регламенти (EU Council Regulations). Вони є актами прямої дії, обов’язковими в повному обсязі та застосовуються безпосередньо в усіх державах-членах, створюючи юридичні зобов’язання для всіх фізичних та юридичних осіб, що перебувають під юрисдикцією ЄС. Завдяки прямій дії вони забезпечують єдину правову основу санкційної політики та однакові підходи в правозастосуванні для всіх держав-членів, кожна з яких, ураховуючи збережений суверенітет, має особливості правової системи і правові традиції. 

В основі кожного санкційного режиму (програми) лежить окреме рішення та регламент Ради ЄС з відповідними змінами та доповненнями. На регулярно оновлюваній мапі «EU Sanctions Map», запровадженій наприкінці 2017 р., ідентифіковано 35 режимів санкцій щодо третіх держав (у т. ч. декілька щодо окремих країн), а також 4 тематичних (горизонтальних) режими санкцій. З огляду на збройну агресію Росії проти України та інші дії Росії, пов’язані з цим, Рада ЄС прийняла 6 регламентів і запровадила відповідну кількість санкційних режимів. Ці санкційні режими стосуються різних аспектів та етапів агресивної політики Росії та, якщо не зазначено інше, діють паралельно (автономно).

Серед зазначених нормативно-правових актів ключове значення мають Регламенти Ради ЄС № 269/2014 та № 833/2014. Регламент Ради ЄС № 269/2014 встановлює переважно персональні обмежувальні заходи (санкції), дія яких поширюється на індивідуально визначених суб’єктів (фізичних та юридичних осіб), перелік яких закріплено в додатку до цього акта. Регламент Ради ЄС № 833/2014 запроваджує секторальні санкції, спрямовані безпосередньо на конкретні галузі економіки та окремі види економічної діяльності Росії.

Специфіка вказаних нормативних актів полягає в тому, що за кількістю підсанкційних суб’єктів, масштабом охоплення економічних секторів та ступенем впливу на міжнародну торгівлю вони формують найбільш безпрецедентні та широкі санкційні режими за всю історію Європейського Союзу. Крім того, ці режими мають найвищий рівень динамічності (через систематичний перегляд і розширення) та інноваційності в застосуванні новітніх інструментів санкційної політики. До таких правових інструментів, зокрема, належать розширені критерії внесення до санкційних списків (наприклад, набуття особою статусу «впливового бізнесмена», чия діяльність забезпечує надходження до бюджету Росії, є самостійною та достатньою підставою для застосування санкцій); цінові обмеження – встановлення граничної ціни (цінової стелі) на нафту; зобов’язання щодо звітності – запровадження обов’язку подання звітності для підсанкційних суб’єктів, а також імплементація механізмів щорічного звітування. Зважаючи на викладене вище, а також на предмет дослідження, подальший порівняльно-правовий аналіз дозвільного санкційного механізму буде зосереджено виключно на положеннях зазначених Регламентів Ради ЄС.

Упровадженням обмежувальних заходів у кожній державі-члені опікуються один чи декілька НКО, залежно від того, який підхід до системи відповідальних органів передбачає національний режим – централізований чи децентралізований. За змістом регламентів НКО – компетентні органи держав-членів, зазначені на вебсайтах, перелічених в окремих додатках до регламентів (ст. 1(с) Регламенту 269/2014 та ст. 1(b) Регламенту 833/2014).

Відповідно до положень вказаних Регламентів, на держави-члени покладено обов’язок щодо визначення національних компетентних органів, оприлюднення інформації про них на офіційних вебсайтах, а також повідомлення Єврокомісії про будь-які зміни контактних даних і вебадрес, що містяться у відповідних додатках до цих нормативно-правових актів. У разі, коли регламентами встановлюється можливість відступу, зацікавлені в дозволах суб’єкти можуть використовувати контактні дані, наведені в згаданих додатках. Питання ж, не врегульовані безпосередньо на рівні регламентів, належать до дискреційних повноважень НКО.

З огляду на масштаб, юридичну складність і динамічний розвиток санкційних режимів, запроваджених щодо агресивної політики Росії проти України, Єврокомісія видає офіційні висновки й роз’яснення (Guidance Notes, Notice) та систематично оновлює їх. У них Комісія висвітлює своє розуміння низки положень Регламенту, не створюючи нових законодавчих норм. Комісія здійснює нагляд за застосуванням права Союзу під контролем Суду ЄС, і лише останній відповідно до установчих договорів може надавати юридично обов’язкові тлумачення актів інституцій Союзу. Крім того, Комісія публікує та регулярно оновлює зведену версію розділу «Часті запитання щодо санкцій, прийнятих після військової агресії Росії проти України та участі в ній Білорусі» (FAQs), надаючи практичні відповіді на конкретні запитання. Своєю чергою Рада ЄС публікує документи про найкращі практики щодо ефективного впровадження санкцій, серед яких варто виокремити «Найкращі практики щодо ефективного впровадження обмежувальних заходів» та «Керівні вказівки щодо впровадження та оцінювання обмежувальних заходів (санкцій) у межах СЗБП ЄС».

«Часті запитання» не є обов’язковими, остаточним арбітром права ЄС є Суд ЄС, який може дати протилежне тлумачення, а отже, ймовірно, визнати недійсною будь-яку позицію щодо «Частих запитань», що надходить до нього. Проте без чітких судових рішень щодо широкого кола питань санкцій операторам слід бути обачними, перш ніж відхилятися від «Частих запитань» Комісії, оскільки вони є відносно «безпечною» позицією щодо зобов’язань стосовно належної перевірки.

У санкційному праві ЄС відступи від установлених обмежувальними заходами заборон (exceptions) є широко застосовними та звичними обмежувачами сфери дії заборонних норм. Відступи – це положення, які дозволяють вчиняти дії, які в іншому випадку були б заборонені. Рішення та регламенти Ради ЄС щодо обмежувальних заходів іманентно передбачають відповідні відступи, що враховують, зокрема, основні потреби осіб, на яких поширюються ці заходи, витрати на юридичні послуги, надзвичайні витрати, гуманітарні потреби або міжнародні зобов’язання стосовно різних вжитих обмежувальних заходів.

ЄС постійно наголошує, що санкції спрямовані проти Кремля та його «поплічників». Їхня мета – послабити здатність російського уряду фінансувати війну проти України, проте водночас потрібно мінімізувати негативні наслідки для російського населення. Крім того, з одного боку, санкції повинні досягти максимального негативного впливу на російську економіку, а з другого – потрібно максимально обмежити наслідки для бізнесу та громадян ЄС.

Аналіз санкційних регламентів показує, що саме питанням про відступи від санкційних заборон присвячено більшість їхніх положень. Відступи від санкцій ЄС зазвичай мають форму винятків або дерогацій. Винятки (exemptions) означають, що обмеження не застосовується, коли мета дії збігається з обсягом винятку; як результат, особи, які підпадають під дію винятку, зазвичай можуть без затримки вчинити відповідну дію, не чекаючи спеціального дозволу (автономний режим). Дерогації (derogation) означають, що обмежена (заборонена) дія може бути вчинена лише після надання дозволу НКО. Це регульовані послаблення санкційних заборон (звільнення від них), які не застосовують автономно, оскільки вони мають спеціальний дозвільний режим.

Законодавчі винятки

За своєю правовою природою виняток означає, що певна дія, як-от фінансова транзакція чи постачання певного товару, або ж навіть певна категорія суб’єктів автоматично виводиться з-під дії санкційного режиму, за умови, що дотримано об’єктивних критеріїв, безпосередньо відображених у тексті регламенту. Основна відмінність винятку від відступу полягає в механізмі його активації. Використання винятку не потребує попереднього звернення до НКО для отримання адміністративного дозволу. Фактично йдеться про застосування відомого юридичного принципу lex specialis derogat legi generali (спеціальна норма скасовує дію загальної). Винятки діють як норми прямої дії, на які суб’єкти, зокрема економічні оператори, фінансові установи, гуманітарні організації, можуть посилатися безпосередньо у своїй діяльності, здійснюючи власне оцінювання ризиків та процедур.

Уже на етапі нормотворення Рада ЄС визнає певні суспільні відносини або цінності (наприклад, порятунок життя, свободу слова, медичне забезпечення, базові гуманітарні потреби) такими, що мають вищий пріоритет над цілями санкційного тиску. Як наслідок, якщо діяльність підпадає під сферу дії винятку, вона вважається такою, що первісно (ex ante) не була забороненою. Проте, з огляду на те, що винятки обмежують ефективність загальної заборони та можуть слугувати основою для обходу чи іншого порушення санкцій, вони підлягають вузькому тлумаченню, адже їх застосування можливе лише тоді, коли воно повністю відповідає меті, заради якої виняток було запроваджено, та іншим встановленим регламентом умовам (якщо такі є).

Оскільки законодавчі винятки не передбачають отримання адміністративного дозволу від НКО, самі собою вони не є елементом дозвільного механізму в санкційній політиці. Однак розуміння їхньої правової природи має значення не лише для відмежування від дерогацій, які якраз і виконують роль правової основи для дозвільної процедури. Фактично встановлені винятки могли б також бути й дерогаціями, однак це б значно посилило ризики побічних негативних наслідків обмежувальних заходів та ускладнило б роботу НКО. Частина відступів, які первісно мають статус дерогацій і потребують окремих дозволів, згодом можуть трансформуватися у винятки. Останнім часом ЄС значно розширив санкційні винятки, реагуючи на заклики фахівців міжнародного гуманітарного права щодо узгодження санкційних режимів ЄС із Резолюцією Ради Безпеки ООН 2664. 

Стратегічно законодавчі винятки допомагають налаштувати санкційні режими в такий спосіб, щоб обмежувальні заходи «влучали» виключно в заявлені цілі (військовий потенціал агресора, політичних діячів, основні сектори економіки держави-агресора), але мінімізували негативні побічні наслідки для цивільного населення, інтересів європейського бізнесу та глобальної безпеки. У практичному сенсі поява винятків у санкційному регулюванні пов’язана з потребою істотної дерегуляції в критично важливих випадках, несумісних із бюрократичною тяганиною та/або з послабленням формальностей для очевидних гуманітарних потреб з відносно низьким ризиком обходу санкцій. Зрештою, впровадження винятків замість дерогацій сприяє розвантаженню НКО, уповноважених на розгляд індивідуальних звернень. 

Оскільки винятки обмежують ефективність загальної заборони та містять ризики порушення санкцій, їхня кількість порівняно з дерогаціями є незначною. Типовим є формулювання «стаття Х не застосовується до…» («Article Х shall not apply to…»). Зокрема, Регламент 269/2014 містить лише чотири винятки, які стосуються санкцій, установлених ст. 2 (заморожування активів визначених осіб (1) та заборона надання їм активів (2)).

Натомість Регламент 833/2014, який передбачає широкий каталог обмежувальних заходів секторального характеру, містить загалом понад 70 винятків, розрахованих під той чи інший вид санкції. За цільовим призначенням їх загалом можна класифікувати на гуманітарні та медичні (зокрема для операцій з товарами і послугами для медичного і фармацевтичного використання – ст. 2(3)), правозахисні (наприклад, для забезпечення права на юридичний захист у судах та арбітражах – ст. 5n (6)), безпекові та екологічні (зокрема з міркувань морської безпеки та запобігання чи ліквідації екологічних катастроф – ст. 12d), дипломатичні (наприклад, для забезпечення діяльності дипломатичних представництв держав-членів ЄС на території Росії – ст. 3k (4)) та особливі винятки (наприклад, щодо купівлі або імпорту до Угорщини окремих видів товарів, що походять із Росії або експортуються з Росії – ст. 3i (3bb)).

Дерогації

Більшість норм санкційних регламентів ЄС присвячено саме дерогаціям – відступам від санкційних заборон, які потребують отримання дозволу. Наприклад, Регламент 269/2014 у ст. 2 містить формулювання самих обмежувальних заходів (суть заборон), ст. 1 передбачає визначення понять, ст. 3 – критерії віднесення до визначених осіб, ст. 8 – обов’язки звітування, статті 8а–17 – різні аспекти механізму застосування, а статті 2а, 3, 4, 5, 5а, 5b, 6, 6а, 6b, 6c, 6d, 6e, 6f та 7, які до того ж є найбільшими за обсягом, присвячені повноваженням НКО дозволяти використання заморожених активів для конкретних потреб чи надання активів визначеним особам за певних умов. Так само за своїм обсягом більшість положень Регламенту 833/2014 стосуються дозвільних відступів від заборон, що випливають із численних секторальних обмежувальних заходів.

На відміну від винятку, який діє автоматично, відступ у формі дерогацій не скасовує санкційну заборону lex specialis. Правова природа такого відступу полягає в тому, що запланована певним суб’єктом (як визначеною особою, так і іншими суб’єктами) дія залишається prima facie забороненою та незаконною відповідно до положень регламентів. Дія набуває правомірного характеру лише після настання сукупності юридичних фактів: суб’єкт звертається до НКО, доводить наявність виняткових підстав, визначених у Регламенті, проходить певну процедуру оцінювання, отримує адміністративний акт – дозвіл (ліцензію), після цього дотримується визначених дозволом умов. Тож учинення дії, дозволеної цим актом, лише свідчить про непорушення конкретного виду обмежувального заходу, проте, якщо дія була вчинена з порушенням умов, установлених дозволом, це спричинить відповідальність за порушення умов такого дозволу.

Відступ породжує право суб’єкта на звернення з метою отримання дозволу, що, однак, не гарантує успішного розгляду заявки. Надання дозволу залежить від адміністративного розсуду НКО, дискреція якого з урахуванням правової рамки ЄС не є свавільною та обмежена критеріями, прямо зазначеними в статтях регламентів. Держава-член має право відмовити в наданні відступу, якщо вважатиме, що є ризики обходу санкцій або надані докази є недостатніми. Надання ж дозволу легалізує конкретну дію, перетворюючи потенційне порушення режиму санкцій на правомірну, схвалену державою дію.

На відміну від санкційного законодавства США та Великої Британії, у якому використано термін «license» (ліцензія), у санкційних регламентах ЄС для позначення відступів вжито термін «authorisations» (дозволи, схвалення). У всіх випадках, коли положення регламентів ЄС уповноважують НКО на відступи від заборон у порядку надання дозволу, наголошено, що НКО надають його на таких загальних або спеціальних умовах, які вони вважають за доцільні. Тобто, окрім того, що регламенти ЄС передбачають умови активації дерогацій, якими обов’язково має керуватися НКО в наданні дозволів, самі дозволи також часто висувають умови для їх правомірної реалізації. Серед них, зокрема, може бути вимога звітування (report) або повідомлення (notification), зміст, форму та спосіб подання яких визначає відповідний НКО.

Згідно з регламентами ЄС держава-член повідомляє інші держави-члени (їхні НКО) та Європейську Комісію про будь-який дозвіл, наданий чи відхилений відповідно до того чи іншого положення регламенту, протягом певного строку (ст. 12 Регламенту 269/2014, ст. 6 (1) Регламенту 833/2014). Фактично йдеться про подвійне повідомлення, яке посилює контроль і комунікацію всередині ЄС.

Зазвичай строки такого повідомлення становлять 2 тижні (наприклад, статті 2а(4), 4(2), 5(2), 5а(2), 5b(2), 6(2), 6a(2), 6b(6), 6c(2), 6e(2), Регламенту 269/2014, статті 3, 3a, 3b, 3c, 3d, 3ea, 3f, 3g, 3h, 3i, 3k, 3m, 3n, 5a, 5c, 5d, 5k, 5m, 5n, 5p та 12b Регламенту 833/2014), рідше є коротші строки, наприклад, тиждень (ст. 6b(5i)(b) Регламенту 269/2014). Держави-члени також зобов’язані обмінюватись інформацією не лише щодо будь-якого наданого або відхиленого дозволу, а й у разі сумнівів щодо пошуку найвигіднішого для запитувачів законодавства або інших доречних випадків, щодо запитів на отримання дозволу (наприклад, ст. 2(1) Регламенту 833/2014). 

Ба більше, у ст. 6а Регламенту 833/2014 встановлено спеціальне правило попереднього консультування в процедурі видачі дозволів за більшістю відступів: перш ніж держава-член надасть дозвіл на транзакцію, яка по суті ідентична транзакції, щодо якої видано відмову, яка все ще є дійсною, іншою державою-членом, вона повинна спочатку проконсультуватися з державою-членом, яка видала відмову. Якщо після таких консультацій відповідна держава-член вирішить надати дозвіл, вона повинна повідомити про це інші держави-члени та Комісію, надаючи всю належну інформацію для пояснення цього рішення.

Дерогації можуть бути тісно пов’язані з установленими законодавчими винятками, тому їх потрібно чітко розмежувати. Цитований вище гуманітарний виняток із заборони надання активів визначеним особам, передбачений ст. 2а(1) Регламенту 269/2014, за умови дотримання гуманітарних цілей поширюється лише на обмежене коло суб’єктів гуманітарної діяльності – тих, з якими ЄС підписав рамкову угоду про партнерство. На всіх інших суб’єктів, навіть за умови дотримання гуманітарних цілей, поширюється дозвільний механізм, встановлений ст. 2а(2). При цьому одержання дозволу стосується не лише надання активів визначеним особам, а й вчинення дій (операцій) із замороженими активами. 

Окрім цілей, під які формулюється відступ, регламент може містити набір обов’язкових умов, що слугують передумовою для надання дозволу та наявність яких НКО має перевірити для видачі дозволу. Згідно зі ст. 5 Регламенту 269/2014, для вивільнення активів з метою виконання остаточних судових, адміністративних або арбітражних рішень обов’язковими є такі умови: 1) рішення має бути ухвалене до дати внесення особи до санкційного списку, 2) активи не можуть перераховуватися іншій підсанкційній особі; 3) активи будуть використовуватися виключно для задоволення вимог, забезпечених таким рішенням або визнаних дійсними в такому рішенні; 4) визнання рішення не суперечить публічному порядку у відповідній державі-члені (ст. 5). Водночас для отримання дозволу на підставі окремих дерогацій регламент окрім мети не висуває спеціальних (окремих) умов. Це стосується відступу з метою задоволення базових потреб підсанкційних осіб та членів їхніх сімей: відсутність установлених регламентами додаткових умов фактично перекладає повноваження з їх визначення на НКО (наприклад, щодо розумності граничних сум коштів, належності потреб до тих, які справді є життєво необхідними в конкретному випадку тощо).

Класифікація відступів (дерогацій)

Для того щоб вичерпно перерахувати всі випадки дерогацій, згаданих у регламентах 269/2014 і 833/2014, потрібно було б відтворити більшу частину їхніх положень, у чому немає потреби, а надто з огляду на їхній динамічний характер. Проте як дерогації, так і дозволи, що видаються на їх підставі, можна класифікувати за певними критеріями. Насамперед аналіз передбачених у регламентах випадків уповноваження НКО на надання дозволів дає можливість виокремити їх залежно від мети відступу:

• у гуманітарних цілях та з метою експорту / імпорту фармацевтичної, медичної та сільськогосподарської продукції – найпоширеніші підстави надання дозволів: операції з відповідними товарами та надання послуг із вказаною метою (наприклад, статті 3d, 3ea, 3l, 5n Регламенту 833/2014);
• у цілях життєво необхідних інтересів підсанкційних осіб: для задоволення базових потреб підсанкційних осіб та членів їхніх сімей, а також для оплати обґрунтованих професійних гонорарів за юридичні послуги або покриття надзвичайних витрат чи на утримання заморожених активів (ст. 4(1) Регламенту 269/2014);
• для захисту критичних економічних інтересів ЄС: енергетична безпека (статті 3m і 3n Регламенту 833/2014), цивільна атомна енергетика і ядерна безпека (статті 2(4b), 3ea(5e), 5aa(3e) Регламенту 833/2014), забезпечення критичною сировиною та металами (статті 5аа, 3g, 3ea Регламенту 833/2014), космічні програми та міжурядова співпраця (статті 2(4), 2а(4) Регламенту 833/2014) тощо;
• для виконання судових, адміністративних або арбітражних рішень, що набрали законної сили (ст. 5 Регламенту 269/2014, ст. 5b Регламенту 833/2014);
• для виконання «попередніх контрактів»: дозволено використати заморожені кошти для оплати «старих» зобов’язань (які виникли до внесення в санкційний список чи до введення заборони) (ст. 6 Регламенту 269/2014 та, наприклад, статті 2(5), 5аа(3), 3g(2), 5n(10) Регламенту 833/2014);
• для згортання бізнесу в Росії: дозволи на виконання транзакцій, необхідних для безпечного продажу активів у РФ, виведення європейського капіталу з РФ або розірвання довгострокових контрактів (статті 12b, 5аа, 5k Регламенту 833/2014);
• для тимчасової підтримки дочірніх підприємств європейських компаній у Росії: дозволи на надання корпоративних, IT та управлінських послуг російським компаніям, які належать юридичним особам з ЄС, щоб вони могли функціонувати до моменту продажу (ст. 5n Регламенту 833/2014);
• для використання в офіційних цілях дипломатичної місії, консульської установи або міжнародної організації (ст. 4(1)(е) Регламенту 269/2014, статті 5n, 5b, 3ea, 3l Регламенту 833/2014).

У визначенні обсягу санкційних заборон ЄС вимушений балансувати між єдністю санкційного режиму та інтересами окремих держав-членів ЄС чи винятковими обставинами.

Таке балансування знаходить відображення у санкційних регламентах. З огляду на це залежно від ступеня узагальнення / конкретизації всі відступи (дерогації) в регламентах 833/2014 та 269/2014 можна розділити на дві великі групи: 

• універсальні – розраховані на будь-яку юридичну або фізичну особу в будь-якій із 27 держав-членів ЄС, за умови відповідності меті відступу, незалежно від географічного критерію та конкретного суб’єкта. Більшість відступів є універсальними, наприклад, дозволи на підставі відступів із гуманітарними, медичними цілями чи з метою забезпечення оплати послуг з надання правової допомоги;
• точкові – створюються для забезпечення певного конкретного проєкту, стосуються окремих держав-членів ЄС чи конкретного підсанкційного суб’єкта. Таким є, наприклад, відступ з метою переказу коштів російській вагонобудівній компанії для обслуговування вагонів Будапештського метрополітену або з метою платежів кримським морським портам (ст. 6а Регламенту 269/2014).

У міжнародному санкційному праві, зокрема в нормативних актах та практиці Управління з контролю за іноземними активами США (OFAC) та Управління з реалізації фінансових санкцій Великої Британії (OFSI), для позначення дозволів на підставі відступів широко використовують термін «ліцензії», які поділяють на генеральні (general license) та індивідуальні / спеціальні (specific license). У ст. 2а(2) Регламенту 269/2014 також згадано загальні та спеціальні дозволи: «…в порядку відступу від статті 2, компетентні органи можуть надавати спеціальні або загальні дозволи, на таких загальних або спеціальних умовах, які вони вважають за доцільні, для розморожування певних заморожених коштів або економічних ресурсів або для надання певних коштів або економічних ресурсів, за умови, що надання таких коштів або економічних ресурсів є необхідним виключно для гуманітарних цілей в Україні». У статтях регламенту, присвячених іншим дерогаціям, ідеться лише про дозволи як такі, без конкретизації того, чи можуть вони бути не лише індивідуальними, але й загальними. У тексті Регламенту 833/2014 загальні ліцензії не згадано. В окремих випадках зі змісту відступу випливає, що такий дозвіл може бути лише індивідуальним: «компетентні органи, на підставі конкретного оцінювання кожного окремого випадку, можуть надавати дозвіл…», «за умови, що відповідний компетентний орган повідомив компетентні органи інших держав-членів та Комісію про підстави, на основі яких він вважає за потрібне надати конкретний дозвіл» (статті 4(1)(d), 6е(1а) Регламенту 269/2014, статті 5с(1), 5n(4), 11(4) Регламенту 833/2014). 

Загальні дозволи (ліцензії) в дозвільному механізмі в санкційному праві ЄС є менш поширеною практикою, ніж у США та Великій Британії. Можливість видачі загальних ліцензій НКО держав-членів відповідно до окремих статей регламентів є предметом тривалої напруги між позицією Комісії та НКО, зокрема німецького Федерального відомства з економіки та експортного контролю (BAFA). Першим прикладом розбіжності є ситуація з Європейсько-Іранським торговим банком, розглянута Судом справедливості ЄС (далі – Суд ЄС). 

Рішення Суду ЄС у справі C-585/13 P (Europäisch-Iranische Handelsbank AG проти Ради ЄС) від 5 березня 2015 р. є прецедентом, який безпосередньо зачіпає межі повноважень національних органів у санкційному механізмі ЄС і має проєкцію на сучасну дискусію між BAFA та Комісією. Хоча справа стосувалася іранської санкційної програми, висновки Суду ЄС сформували правову рамку для визначення обмежень щодо дозволів, які надають НКО. 

У цій справі німецький банк EIH AG оскаржував своє внесення до санкційного списку ЄС у зв’язку з порушенням санкцій (сприяння підсанкційним особам). Здійснюючи заборонені транзакції, EIH AG весь час покладався на дозволи, надані йому німецьким НКО – Бундесбанком: деякі дозволи було надано для кожної окремої транзакції, деякі були генеральними, оскільки Бундесбанк надав загальний дозвіл на процедуру «третього шляху» (механізм, за допомогою якого визначені іранські організації намагалися погасити борги, що виникли в Європі до запровадження санкцій проти них), хоча санкційний регламент прямо не передбачав видачу генерального дозволу. У своїй апеляційній скарзі на рішення Загального Суду ЄС EIH AG наполягав на розумних очікуваннях, оскільки він діяв на підставі загального схвалення НКО, а відповідні положення нормативних актів не виключають генеральних дозволів, які до того ж часто видають держави-члени.

Суд ЄС відхилив цей аргумент і зазначив, що вивільнення певних коштів є відступом від заморожування коштів, а тому НКО повинен проводити оцінювання в кожному конкретному випадку та не уповноважений надавати загальне схвалення певній категорії операцій, щодо яких відповідні суб’єкти господарювання були б звільнені від необхідності отримувати дозвіл у кожному конкретному випадку. Цей висновок випливає з чіткого, точного та детального формулювання положень регламентів, які передбачають у кожному випадку перевірку НКО умов вивільнення коштів та інформування держав-членів і Комісії, залежно від обставин, для того, щоб вони могли реагувати відповідно до застосовних положень. Таке тлумачення має проєкцію на інші санкційні режими, зокрема й на режими, передбачені регламентами 269/2014 і 833/2014: встановлюючи той чи той вид відступу, вони зазвичай визначають умови надання дозволів та формулюють обов’язок у кожному випадку надання чи відмови в наданні дозволу інформувати НКО держав-членів і Комісію.

Це рішення також є важливим тому, що наявність дозволу від НКО не було визнано підставою, яка позбавляє Раду ЄС права самостійно оцінювати, чи сприяють такі дії обходу санкцій; інституції ЄС не зв’язані висновками або дозволами НКО. Рішення C-585/13-P обмежує процедурну автономію держав-членів та підтверджує, що механізм імплементації дерогацій не повинен підривати ефективність санкційного режиму.

Наступна розбіжність у поглядах на можливість видачі загальних дозволів виникла щодо ст. 5n(10)(h) Регламенту 833/2014. Змінами до цього регламенту від 20 червня 2024 р. суб’єктам ЄС було заборонено надавати певні послуги, призначені для виключного використання їх російськими дочірніми компаніями (бухгалтерські, аудиторські, податкові та юридичні консультації, програмне забезпечення тощо), окрім як на підставі ліцензії, виданої відповідно до ст. 5n(10)(h) Регламенту 833/2014. 

Комісія оновила свої FAQs щодо заборони на надання послуг, уточнивши, що, з одного боку, НКО можуть надати «комплексний дозвіл» на аналогічні послуги, що пропонуються згідно з одними й тими самими відступами, тому самому російському клієнту (наприклад, на низку аналогічних чи ідентичних послуг, які будуть надаватися протягом певного періоду (щотижня, щокварталу) тому самому партнеру), але із зобов’язанням щодо звітності, щоб гарантувати, що дозвіл використовується згідно з визначеними умовами. З другого боку, Комісія вказала, що Регламент 833/2014 не передбачає загальних дозволів, що охоплюють цілі сектори чи види діяльності (хоча це можливо в США чи Великій Британії). Такий загальний дозвіл фактично означатиме виняток (а не дерогацію), а отже Рада ЄС повинна була б чітко його встановити. Комісія також послалася на згадане рішення Суду ЄС у справі EIH AG, зазначивши, що НКО, оцінюючи запити на отримання дозволу, повинен проводити таке оцінювання в кожному конкретному випадку і не уповноважений надавати загальне схвалення певній категорії операцій, щодо яких відповідні суб’єкти були б звільнені від необхідності отримувати дозвіл у кожному окремому випадку.

Проте 20 лютого 2024 р. BAFA видало Генеральну ліцензію № 42, на підставі якої німецькі компанії можуть надавати обмежені послуги та/або обмежене програмне забезпечення своїм російським дочірнім компаніям. Позиція BAFA спирається на те, що, згідно з регламентом, НКО має повноваження видавати ліцензію за таких умов, які вважає доцільними, а відповідно до низки заборон у Регламенті 833/2014 органам також доручено видавати дозволи відповідно до правил і процедур, викладених у Регламенті 2021/821 щодо товарів подвійного використання, що якраз-таки уповноважує видавати національні генеральні дозволи. Зрештою, у справі С-109/23 Суд ЄС вказав, що поширені запитання (FAQs), які публікує Комісія, не мають вирішального значення для тлумачення регламенту 833/2014.

Попри те що санкційні регламенти ЄС здебільшого не містять заборони на використання генеральних дозволів, Комісія апелює до мети санкцій та визнає пріоритетним забезпечення ефективності санкцій та запобігання уникненню їх обходу. Генеральні дозволи де-факто делегують правове оцінювання самому бізнесу, що створює нерівні умови на внутрішньому ринку ЄС (оскільки запитувачі в інших юрисдикціях чекають місяцями на індивідуальні дозволи) та підвищує ризики обходу.

Як уже зазначено вище, відступи-дерогації становлять левову частку текстів санкційних регламентів проти Росії. Причиною цього є побічні наслідки обмежувальних заходів. Цілі відступів і дозвільного механізму корелюють між собою та мають спільні основи: гуманітарну, правозахисну, економічну та безпекову.

Гуманітарні цілі полягають у необхідності запобігти заподіянню надмірної шкоди цивільному населенню та уникнути гуманітарних криз, які може спричинити економічна ізоляція. Відповідно до п. 13 Керівних принципів ЄС щодо санкцій, вжиті заходи насамперед мають бути спрямовані на тих, хто визначений як відповідальний за політику чи дії, які спонукали до рішення ЄС запровадити обмежувальні заходи, а також на тих, хто отримує користь від такої політики та дій і підтримує їх. ЄС вважає, що цілеспрямовані заходи є більш ефективними, ніж невибіркові заходи, і мінімізує несприятливі наслідки для тих, хто не відповідає за таку політику та дії, насамперед «звичайне» цивільне населення. Принципова позиція ЄС полягає в тому, що обмежувальні заходи повинні бути спрямовані на досягнення ключових цілей у СЗБП та розроблені так, щоб мінімізувати негативні гуманітарні наслідки для населення держави-цілі. Тому з гуманітарною метою ЄС прагне гарантувати безперешкодну роботу гуманітарних організацій, забезпечити доступ до товарів першочергової потреби (медичні вироби, харчові продукти, засоби гігієни тощо) та навіть забезпечити базові життєві потреби підсанкційних осіб (купівля їжі, оплата оренди житла, комунальних, медичних послуг, сплата податків тощо).

Правозахисні цілі дозвільного механізму зумовлені потребою в повазі до фундаментальних прав людини, закріплених у міжнародних конвенціях та Хартії основних прав ЄС. Згідно з пунктами 9–11 Керівних принципів ЄС щодо санкцій, запровадження та реалізація обмежувальних заходів має завжди відповідати міжнародному праву: вони повинні поважати права людини, належну правову процедуру та право на ефективний засіб правового захисту; вони також мають поважати міжнародні зобов’язання Союзу та його держав-членів. Підсанкційний суб’єкт повинен мати змогу скористатися правовою допомогою, оплатити обґрунтовані юридичні послуги для захисту своїх інтересів у суді (наприклад, для оскарження самих санкцій). Санкційні регламенти також можуть передбачати дерогації для фінансування правозахисних організацій, незалежних журналістів та активістів, які працюють у підсанкційних країнах або є вихідцями з них і потребують підтримки. Своєю чергою посольства, консульства та міжнародні організації повинні мати змогу функціонувати, виплачувати зарплати персоналу та підтримувати будівлі; при цьому йдеться про функціонування цих установ та організацій як у ЄС (наприклад, російське посольство в державі-члені ЄС), так і в Росії (наприклад, дипломатичне представництво держави-члена в Росії).

Економічні цілі санкційних відступів зумовлені тісними зв’язками економіки ЄС та держави-агресора, побудованими до 2022 р. Як наслідок, санкції об’єктивно завдають удару по економіці не лише держави-цілі, але й самого ЄС, зокрема по економіках певних держав-членів ЄС. Згодом початкова принципова позиція ЄС щодо виключно цільової спрямованості санкцій з метою уникнення гуманітарних наслідків та негативних зовнішніх ефектів для всього цивільного населення еволюціонувала до безпрецедентного масштабу та глибини обмежувальних заходів і свідчить про те, що санкції ЄС прагнуть стати всеохопними, більш дорогими та каральними, щоб бути належною відповіддю на геополітичну загрозу Росії в Європі та світі. ЄС прямо заявляє про своє прагнення завдати Росії максимальної економічної та політичної шкоди у відповідь на цю значну загрозу. Нові санкції спрямовані на зменшення доходів Росії від енергетики, обмеження її банківської системи та тіньового флоту. З огляду на це в економічному сенсі суворі заборони без можливості відступів призвели б до енергетичного колапсу в окремих країнах ЄС, яким потрібен час на відмову від нафти, газу чи ядерного палива походженням із країни-цілі і заміщення на альтернативні джерела, до банкрутства європейських компаній, які мали законтрактовані зобов’язання, чи до зупинки виробництва в ЄС без критичної сировини.

Безпекові цілі дозвільного механізму ґрунтуються на потребі в запобіганні та ліквідації надзвичайних ситуацій екологічного чи техногенного характеру, забезпеченні кібербезпеки, безпеки повітряних польотів та мореплавства тощо. 

Правове регулювання дозвільного механізму

Як було показано вище, дозвільний механізм у санкційному праві ЄС є складним і багатовимірним. Незважаючи на те що матеріальні підстави для надання дерогацій формуються на наднаціональному рівні (у формі окремих положень регламентів Ради ЄС), їх імплементація, розгляд заявок та безпосередня видача дозволів повністю делеговані державам-членам.

Європейські економічні оператори, підсанкційні особи та інші зацікавлені суб’єкти стикаються з високим ступенем диференціації законодавчих процедур та правозастосування в межах ЄС, тож експерти наголошують на необхідності вдосконалення внутрішнього застосування санкцій ЄС, поліпшення узгодженості практик впровадження та забезпечення дотримання санкцій у всьому ЄС, де у 27 державах-членах функціонує більше ніж сотня компетентних органів. 

Процедури надання дозволів на підставі дерогацій встановлюються на рівні держав-членів національним адміністративним законодавством. Держави-члени можуть на власний розсуд розподіляти внутрішні функції з оцінювання запитів на відступ. Головне, щоб законодавство та практика держав-членів не суперечили положенням, викладеним у регламентах ЄС. Відповідно до судової практики Суду ЄС, національні компетентні органи повинні здійснювати свої повноваження так, щоб дотримуватися прав, передбачених ст. 47 Хартії основних прав ЄС. Процедуру та форму видачі дозволу визначають НКО відповідно до національної практики, наприклад, саме НКО вирішує, чи надавати форму заявки.

Правове регулювання дозвільного механізму в державах-членах ЄС спирається на змішану нормативну основу, яка поєднує спеціальне санкційне право та загальне адміністративне право. Переважає практика ухвалення спеціального рамкового закону про санкції чи про імплементацію міжнародних санкцій, який загалом спирається на процесуальні положення національного законодавства про адміністративну процедуру. Спеціальні санкційні закони зазвичай містять одну-дві статті, присвячені безпосередньо наданню дозволів, а інші аспекти процедури врегульовані адміністративним законодавством. Наприклад, згідно з частинами 7 і 8 ст. 12 хорватського Закону «Про обмежувальні заходи», у процедурі вирішення питань щодо відступів застосовуються положення закону, що регулює загальну адміністративну процедуру, якщо інше не передбачено спеціальним законом. При цьому положення закону, що регулює загальну адміністративну процедуру, застосовуються до запитів, поданих на підставі безпосередньо застосовних регламентів ЄС, якщо інше не передбачено цими регламентами. У Чехії діє Закон № 69/2006 про виконання міжнародних санкцій, що містить норми про реалізацію відступів, але загалом компетентний орган (ФАУ) ухвалює рішення щодо відступів від санкцій в адміністративному порядку. Аналогічно у Словаччині ст. 13 Закону про впровадження міжнародних санкцій встановлює матеріальні підстави для відступів, тоді як компетентні органи здійснюють процедуру надання відступів від санкцій відповідно до загального положення про адміністративну процедуру, якщо спеціальне положення не передбачає інше. У Словенії, Польщі та Іспанії також діє пряме відсилання до правил державного управління та єдиної адміністративної процедури. 

Такий підхід є логічним, оскільки дає змогу не дублювати процесуальні гарантії (строки, права на адвоката, порядок оскарження) у санкційному законодавстві. Він дозволяє спиратися на давно відомий юридичний принцип, за яким спеціальний закон скасовує дію загального закону: бажаючи встановити певні особливості в процедурі надання дозволів (наприклад, збільшені строки розгляду, неможливість адміністративного оскарження, ширша дискреція тощо), законодавці більшості держав-членів ЄС передбачають у санкційних законах лише ці особливості, тоді як усі інші деталі регламентовано загальною адміністративною процедурою.

Оскільки закони містять лише одну-дві статті, присвячені реалізації відступів, то в деяких державах, насамперед у постсоціалістичних, передбачено більш детальну регламентацію на підзаконному рівні. Високий рівень деталізації на рівні підзаконних нормативно-правових актів мають Латвія, Литва, Румунія, Естонія. У Латвії більш детальні положення містяться в постанові Кабінету Міністрів «Процедура ініціювання та виконання міжнародних та національних санкцій» № 184 від 26 березня 2024 р., розділ IV якої присвячено принципам визначення основних потреб суб’єкта санкцій, які застосовуються у разі надання відповідних дозволів, а розділ VI – процедурі застосування винятків. У Румунії, крім урядової постанови № 202/2008, діє вузькопрофільний наказ президента Національного агентства фіскального адміністрування (ANAF) № 1984/2019, яким затверджено Порядок виконання ANAF обов’язків у сфері міжнародних санкцій та детально описано повноваження ANAF у сфері міжнародних санкцій, а також механізми, за допомогою яких можна отримати відступ від застосування міжнародних санкцій (статті 27–32 Порядку). У Литві більш детально процедуру надання дозволів визначено в урядовій постанові «Про виконання Закону Литовської Республіки про міжнародні санкції» від 25 травня 2022 р. № 535. Однак деякі НКО можуть більше деталізувати порядок надання дозволів (наприклад, Порядок виконання міжнародних санкцій, що належать до компетенції Мінприроди Литовської Республіки від 29 серпня 2004 р. № D1-285).

Водночас значна частина держав-членів ЄС не вдаються до детальної регламентації механізму санкційних дозволів, спираючись на широку дискрецію та професійність НКО. Такими країнами, зокрема, є Швеція та Фінляндія. У цих юрисдикціях законодавство не містить детальних постанов чи порядків: НКО керуються безпосередньо текстами регламентів ЄС та загальними нормами адміністративного права. Це можна пояснити скандинавською моделлю державного управління, яка уникає надмірної нормативної жорсткості та надає адміністративним органам широку дискрецію. Заявники орієнтуються переважно на короткі гайди на сайтах відповідних НКО. Подібний підхід використовують також Бельгія, Данія та Нідерланди.  
Більшість держав-членів докладають зусиль для достатнього інформування зацікавлених суб’єктів щодо процедури надання дозволів на вебсайтах відповідних НКО. У багатьох випадках цьому питанню присвячено окремі сторінки з розгорнутим змістом (наприклад, на сайті Центрального банку Ірландії чи на сайті ПФР Латвії). Проте детальне інформування про дозвільний механізм не є сталою практикою для всіх держав-членів. До прикладу, на сайтах НКО Болгарії та Польщі розміщено вкрай обмежену інформацію.

Поширеною, хоча й не для більшості НКО держав-членів, є практика ведення та оновлення «найпоширеніших запитань» та публікації національних гайдів, керівних принципів та рекомендацій з реалізації відступів, які розвивають подібні інструменти, що оприлюднюються Єврокомісією. На сайті НКО Литви (ПФР) окрему сторінку присвячено частим запитанням та окремим рекомендаціям з процедури отримання / надання дозволів, у Словенії оприлюднено Керівні принципи щодо ефективного впровадження обмежувальних заходів.

Національні компетентні органи держав-членів ЄС

Порівняння інституційної організації систем НКО, уповноважених на надання дозволів, у межах ЄС демонструє умовно дві базові моделі: децентралізовану (секторальну) та централізовану. Найпоширенішою практикою в державах-членах ЄС є децентралізований підхід, за якого повноваження з видачі дозволів розподіляють між декількома або навіть багатьма профільними міністерствами та відомствами. Логіка цієї моделі ґрунтується на тому, що кожен орган має найвищий ступінь експертності у своїй вузькій сфері діяльності.

Наприклад, у Литві, Естонії, Румунії, Болгарії, Хорватії та Нідерландах функціонує розгалужена мережа НКО. У Румунії до процесу залучено понад 15 різних інституцій: Міністерство закордонних справ (щодо обмежень на операції з військовими товарами), Міністерство економіки, підприємництва та туризму (надання дозволу на торгівлю іншими товарами), Міністерство транспорту (для транспортних обмежень), Генеральний інспекторат прикордонної поліції та Генеральний інспекторат імміграції при МВС, а також Національний візовий центр при МЗС (щодо обмежень на поїздки), Міністерство енергетики (щодо обмежень енергетичних ресурсів), Національне агентство з питань фіскальної адміністрації (ANAF) (щодо заморожування коштів та заборони надання коштів) та з окремих питань – Митна служба, Національне управління з азартних ігор, Національний банк, Національна рада з питань аудіовізуальних засобів, Державне відомство з винаходів та ін.

В Естонії до відповідальних НКО належать МВС (щодо заборони на в’їзд), Управління поліції та прикордонної охорони (обмеження щодо перебування, проживання та працевлаштування), Підрозділ фінансової розвідки / протидії відмиванню майна (фінансові санкції), Податково-митне управління (заборона на імпорт та експорт товарів), Управління із захисту прав споживачів та технічного нагляду (обмеження щодо окремих видів послуг), Управління транспорту (щодо суден, повітряних суден), Збройні сили (заборона на в’їзд у внутрішнє море та порт), реєстраційний відділ Тартуського окружного суду (заборона, пов’язана з реєстрацією та участю юридичної особи). У разі неможливості визначення НКО на підставі закону його визначають розпорядженням або постановою уряду за поданням МЗС (ст. 11 Закону Естонії «Про міжнародні санкції»). Наприклад, спеціальною урядовою постановою від 27.05.2024 № 27 визначено ПФР та Управління із захисту прав споживачів як компетентні органи для впровадження окремих видів секторальних санкцій згідно з санкційними режимами проти Росії та Білорусі.

Чітко визначена на законодавчому рівні компетенція різних НКО і в Хорватії. Відповідно до пунктів 1–3 ст. 12 хорватського Закону про обмежувальні заходи та п. 8.2 Загальних інструкцій щодо застосування Закону про обмежувальні заходи, органами, відповідальними за ухвалення рішень про відступ від застосування конкретного обмежувального заходу, є: 1) щодо обмеження розпорядження економічними ресурсами та фінансовими засобами – Міністерство транспорту (судна та морські об’єкти, повітряні судна, залізничний транспорт та інші транспортні засоби), МВС (цивільна зброя), Мін’юст (нерухоме майно, ділові інтереси та частки), Мінфін (фінансові засоби); 2) щодо заборони в’їзду на територію або транзиту – МВС; 3) щодо повного або часткового припинення економічних відносин – МЗС; 4) щодо ембарго на зброю та військове обладнання – Мінекономіки; 5) щодо торгівлі, імпорту, експорту, транзиту та послуг – Мінекономіки; 6) щодо транспорту – Міністерство транспорту; 7) щодо поштового трафіку та електронних комунікацій – Хорватське регуляторне агентство зв’язку; 8) щодо товарів подвійного використання – МЗС.

У деяких державах-членах компетенція НКО у наданні санкційних дозволів чітко диференційована, однак лише між двома органами. Яскравим прикладом є Німеччина, у якій відповідні повноваження між НКО розподілено за чітким критерієм – видом обмежувального заходу (фінансовий чи економічний) та видом активу (кошти чи економічні ресурси): Федеральний банк Німеччини є НКО щодо фінансових санкцій ЄС, що базуються на Регламенті 269/2014, а Федеральне відомство економіки та експортного контролю (BAFA) є компетентним органом щодо економічних санкцій ЄС, які базуються на Регламенті 833/2014.

Менш поширеними, проте більш зручними для заявників з погляду принципу «єдиного вікна», є централізована та умовно централізована моделі. Класичним прикладом є Мальта, у якій, згідно із Законом про повноваження приймати нормативні акти в національних інтересах від 2025 р., НКО з імплементації санкцій є єдиний «збірний орган» – Рада з моніторингу санкцій (SMB), яка серед іншого уповноважена видавати дозволи на підставі відступів. Аналогічний крок нещодавно зробив Кіпр, створивши єдину Національну групу з імплементації санкцій (NGIS) при Мінфіні. У Чехії Фінансово-аналітичне управління (FAU) є координаційним органом, що уповноважений ухвалювати рішення про надання дозволів у сферах заморожування активів, фінансових санкцій, енергетики, державних закупівель та частково імпорту / експорту товарів (щодо товарів подвійного використання або інших подібних – це компетенція Ліцензійного управління Міністерства промисловості і торгівлі). Латвія також тяжіє до цієї моделі: відповідно до ст. 12-1 Закону «Про міжнародні та національні санкції», підрозділ фінансової розвідки (FID) відіграє роль головного центру ухвалення рішень, лише за винятком стратегічних товарів та вузьких питань безпеки (іншими НКО щодо видачі дозволів тут є МЗС, Агентство цивільної авіації, капітан порту). Водночас щодо конкретних питань, пов’язаних із національною безпекою, рішення про застосування винятків із міжнародних або національних санкцій ухвалює латвійський Кабінет Міністрів.

Аналіз суб’єктного складу НКО дає змогу виокремити чіткі закономірності щодо того, які саме органи наділено дозвільними повноваженнями. Переважають структури Міністерств фінансів та ПФР, оскільки найчастішим запитом на дерогацію є розморожування активів для покриття базових потреб або виконання договірних зобов’язань. Помітною тенденцією останніх років є наділення повноваженнями НКО підрозділів фінансової розвідки: інститути, створені для боротьби з відмиванням грошей та фінансуванням тероризму, виявилися найбільш підготовленими до складних схем обходу санкцій та встановлення кінцевих бенефіціарних власників. Також поширеною практикою є залучення Міністерства економіки / торгівлі чи його підрозділів та Митної служби, що пов’язано з відступами від економічних секторальних санкцій, особливо щодо операцій зі стратегічними товарами, у т. ч. товарами військового призначення чи подвійного використання (наприклад, Литва, Словенія, Іспанія, Франція, Швеція, Ірландія, Нідерланди). Національні банки фігурують рідше, переважно в країнах зі значним фінансовим сектором. Спеціально створені органи (як-от NGIS на Кіпрі або SMB на Мальті) є радше винятком, який демонструє втілення на практиці централізації повноважень у санкційній політиці загалом і в наданні дозволів зокрема.

Оскільки санкційна політика лежить на перетині національної безпеки, зовнішньої політики та економіки, НКО рідко ухвалюють рішення в повному вакуумі. Спільною європейською практикою є механізми міжвідомчої взаємодії, у яких центральну роль відіграє МЗС або спеціально створений координаційний орган. В окремих випадках надання дозволу певним НКО потребує обов’язкового погодження з МЗС. Наприклад, в Естонії НКО має узгодити видачу дозволу з МЗС: якщо МЗС не схвалює рішення, у видачі дозволу відмовляють. У Румунії будь-яке рішення щодо відступів потребує попереднього схвалення МЗС, яке має надати свій висновок щодо дотримання міжнародного права.

Для забезпечення інституційної комунікації низка держав створила спеціальні координаційні органи. Наприклад, у Словенії діє Постійна координаційна група на чолі з представником МЗС, яка надає висновки міністерствам (НКО). У Болгарії функціонує Національна координаційна група при Раді Міністрів, а в Хорватії компетентний орган, перед тим як ухвалити рішення, може консультуватися з Постійною групою моніторингу санкцій.

Загалом адміністрування санкцій у ЄС розглядають як функцію виконавчої гілки влади, що передбачає певну адміністративну дискрецію. Натомість в Угорщині законодавчо закріплений механізм видачі санкційних дозволів судами, що є нетиповою практикою для інших держав-членів ЄС. Відповідно до ст. 12 угорського Закону «Щодо впровадження фінансових та обмежувальних заходів щодо активів, встановлених Європейським Союзом та Радою Безпеки ООН» від 2017 р., у разі застосування фінансового обмежувального заходу (заморожування активів) розморожувати ці активи уповноважений той суд, який безпосередньо ухвалював рішення про їх заморожування. Це здійснюється в межах спрощеного непозовного судового провадження протягом 60 днів з моменту отримання заяви, чому передує попередній розгляд заяви відповідним НКО.

Ситуація в країнах-кандидатах на вступ до ЄС (Албанія, Боснія і Герцеговина, Чорногорія, Північна Македонія, Сербія, Молдова) демонструє дещо інший підхід до ролі судів щодо розморожування активів. У частині цих держав суд є основним НКО в питаннях фінансових дерогацій для фізичних осіб. В Албанії відповідно до ст. 13 Закону № 72/2019 «Про міжнародні обмежувальні заходи в Албанії» компетентний суд дозволяє вивільнення активів для покриття основних витрат або юридичних послуг, після чого повідомляє МЗС. У Боснії і Герцеговині суд має повноваження на надання відступів від заморожування коштів. У Сербії, згідно зі ст. 15 Закону «Про заморожування активів з метою запобігання тероризму та розповсюдженню зброї масового знищення» (санкції ООН), розмороження активів для покриття витрат на базові потреби здійснюється через адміністративний суд за правилами термінової непозовної процедури, водночас, згідно зі ст. 14 Закону «Про обмежувальні заходи», фізична особа може для базових потреб отримати право користування частиною коштів, розпорядження якими обмежене застосуванням міжнародного обмежувального заходу, за рішенням відповідального міністерства. У Північній Македонії відповідно до Закону «Про обмежувальні заходи» рішення про часткове використання майна для життєвих потреб також ухвалює суд. Це можна пояснити тим, що в правовій традиції цих держав арешт або обмеження власності історично пов’язано з кримінальним процесом, інститутом конфіскації, де лише суд уповноважений надати дозвіл на втручання в право власності.

Першим етапом у дозвільній процедурі є подання заяви (запиту) до відповідного НКО держави-члена. Хоча санкційні регламенти ЄС у формулюванні відступів безпосередньо не вказують на право особи подати заяву до НКО, а лише закріплюють право (повноваження) НКО надати дозвіл, цьому повноваженню кореспондує право (можливість) зацікавленого суб’єкта це здійснити. Для того щоб дозвільний механізм був активований, мають бути формальний та процесуальний елементи підстави подання заяви.

Формальний елемент полягає в наявності в санкційних регламентах ЄС положень, які передбачають дерогації. Загальним правилом, впровадженим у всіх державах-членах, є те, що НКО не має права самостійно вигадувати підстави для дерогації. Відступ може бути наданий лише у разі, якщо це прямо передбачено регламентом Ради ЄС (або відповідно – резолюцією РБ ООН – у разі санкцій ООН чи законодавством про національні санкції – у разі надання дозволів щодо дій, заборонених національним режимом санкцій). Тобто передумовою для початку дозвільної процедури є об’єктивний юридичний факт: діяльність особи підпадає під загальну заборону, але відповідний регламент містить клаузулу «Компетентні органи можуть надати дозвіл...». НКО не мають «правотворчої дискреції» в цій сфері.

Зокрема, латвійський ПФР інформує, що, тільки якщо міжнародні або національні санкції передбачають певні виняткові випадки під час виконання санкцій, ПФР може ухвалити рішення про застосування відступів. Кожен нормативний акт, що встановлює санкції (наприклад, регламенти ЄС), передбачає окремі, вузько визначені випадки, які передбачають, що з дозволу НКО може здійснюватися діяльність, яка загалом заборонена санкціями. Чеський ФАУ зазначає, що насамперед відступ від міжнародних санкцій може бути використаний лише за умов та в обсязі, передбачених відповідним регламентом Ради ЄС щодо санкцій. ФАУ також наголошує, що відступ не може бути використаний, якщо положення про санкції прямо цього не дозволяють; у таких випадках немає сенсу звертатися до ФАУ, адже воно не може надавати жодних окремих відступів за власним бажанням. Аналогічний жорсткий підхід демонструє Мінфін Словенії, наголошуючи, що оцінювання «виправданості» санкції не входить до його компетенції – він перевіряє лише наявність підстав для відступу.

Такі суворі обмеження пов’язані з тим, що санкційні регламенти ЄС мають пряму дію в державах-членах і до того ж превалюють над положеннями національного законодавства, а тому формулювання НКО своїх власних підстав для надання дозволів фактично означало б порушення санкційного регламенту ЄС.

До прикладу, Регламент 269/2014 передбачає цільову й структуровану систему відступів від загального зобов’язання щодо заморожування активів. Статті 4, 5 та 6 Регламенту визначають три категорії підстав, за яких компетентні органи держав-членів можуть надати дозвіл на вивільнення заморожених коштів або інших економічних ресурсів. Кожна з трьох категорій має нормативне обґрунтування.

Зокрема, стаття 4 охоплює ситуації, у яких вивільнення є виправданим з огляду на базові життєві потреби підсанкційної особи та відповідний характер платежу. Передбачено такі підстави: кошти, необхідні для задоволення базових потреб підсанкційної особи та членів її сім’ї, що перебувають на утриманні (зокрема, йдеться про витрати на продукти харчування, оренду, іпотеку, ліки, медичне обслуговування, податки, страхові внески та комунальні послуги); розумні витрати на надання правничої допомоги; витрати на повсякденне утримання або обслуговування заморожених активів; а також надзвичайні витрати, щодо яких потрібно заздалегідь повідомити інші держави-члени та Комісію щонайменше за два тижні до надання дозволу (ст. 4(1)). Стаття 5 передбачає окремий механізм відступів у разі, коли розморожування необхідне для задоволення вимог, забезпечених арбітражним, судовим або адміністративним рішенням, за умови, що таке рішення виконується не на користь підсанкційної особи та не суперечить публічному порядку відповідної держави-члена (ст. 5(1)). Стаття 6 стосується договірних зобов’язань, що виникли до внесення особи до санкційних списків: якщо платіж підлягає сплаті за укладеним договором або зобов’язанням, що виникло до дати внесення особи до списку, компетентні органи можуть надати дозвіл на використання заморожених коштів за умови, що такий платіж здійснюється не на користь особи чи організації, внесеної до санкційних списків (ст. 6(1)).

Крім того, передумовами для ініціювання процедури щодо відступів від економічних секторальних обмежень є технічна необхідність, безпека довкілля, гуманітарні чи інші цілі. Показовим є досвід Естонії, де наявність у портах близько 10 000 тонн потенційно вибухонебезпечної аміачної селітри, що належала підсанкційній російській компанії, створила загрозу національній безпеці. Естонська влада використала дозвільний механізм для законного продажу небезпечного вантажу, акумулювавши виручені кошти на заморожених рахунках. Подібний випадок був у Фінляндії навколо спортивно-концертного комплексу Helsinki Halli. Через неспроможність російських власників сплачувати комунальні послуги комплекс почав руйнуватися. МЗС Фінляндії створило передумову для продажу часток фінським інвесторам, видавши дозвіл із суворою вимогою замороження всіх доходів від угоди.

Процесуальним елементом є сама заявка (запит) до НКО. З’ясування потребують питання про суб’єкта подання заяви, вимоги до форми та змісту заяви, спосіб її подання та інші пов’язані питання.

1. Суб’єкт подання. Санкційне законодавство держав-членів ЄС не обмежує коло суб’єктів звернення виключно особами, імена яких зазначено в санкційних списках (designated persons). Аналіз національних правових актів держав-членів показує, що правовий інтерес в отриманні дозволу можуть мати різноманітні суб’єкти. Зокрема, згідно зі ст. 8 Надзвичайної постанови уряду Румунії № 202/2008, будь-яка особа, яка обґрунтовує інтерес, може звернутися з письмовим запитом до НКО. Згідно зі ст. 13 словацького Закону про впровадження міжнародних санкцій, НКО може розпочати провадження щодо надання відступу від режиму санкцій на прохання особи, на яку накладено санкції, або особи, яка є близькою особою особи, на яку накладено санкції, або іншим чином економічно чи особисто пов’язана з особою, на яку накладено санкції, або на підставі їхньої власної діяльності. А відповідно до п. 34 литовської урядової постанови від 25 травня 2022 р. № 535, суб’єкти господарювання, на яких поширюються міжнародні санкції, або фізичні чи юридичні особи Литовської Республіки, які бажають скористатися винятками, звертаються до установи, що здійснює нагляд за виконанням міжнародних санкцій. 

Отже, подати заяву можуть як самі підсанкційні особи, так і треті (зацікавлені) особи. Підсанкційні особи (фізичні чи юридичні) переважно є ініціаторами запитів, коли йдеться про задоволення їхніх власних базових потреб (наприклад, коли фізичним особам зі списку санкцій ЄС, які володіють нерухомістю на території держави, доводиться особисто ініціювати процедуру отримання дозволів для сплати рахунків за електроенергію та водопостачання або щодо вивільнення коштів на харчування, медицину та проживання). Проте левову частку звернень подають «зацікавлені особи» («будь-яка особа, яка обґрунтовує інтерес», «особи, які бажають скористатися відступами»). До цієї категорії переважно належать європейські компанії-експортери та імпортери, а також кредитори та контрагенти підсанкційної особи. Ілюстративним прикладом участі третіх осіб є ірландський кейс норвезьких судноплавних компаній групи Havila. Ці непідсанкційні компанії звернулися до Центробанку Ірландії за дерогацією, щоб звільнити свої судна від інтересів, які належали фонду GTLK Asia Limited (структурі, що перебуває під санкціями через зв’язок з урядом Росії) з метою очищення своїх активів від токсичного санкційного елементу.

Одним із фундаментальних прав у ЄС є право на правову допомогу, тому всі держави-члени ЄС дозволяють залучення представників у дозвільних процедурах. У деяких юрисдикціях це врегульовано спеціальними нормами санкційного законодавства. У Литві (Наказ Мінприроди № D1-285) серед суб’єктів подання прямо визначено «уповноваженого представника, повноваження на представництво якого підтверджується поданням виданої йому довіреності». У Франції регламентовано, що запит до казначейства повинен бути поданий підсанкційною особою або її юридичним представником (радником). Чеське ФАУ зазначає, що стосовно суб’єктів господарювання подати заявку на відступ може лише особа, уповноважена діяти від імені юридичної особи, що має бути підтверджено випискою з реєстру юридичної особи або документально підтверджено довіреністю, дорученням тощо. В інших державах (наприклад, Польща, Словенія) залучення адвокатів гарантовано загальною адміністративною процедурою, яку субсидіарно застосовують до санкційних процедур.

В окремих юрисдикціях санкційне законодавство прямо передбачає видачу дозволу на підставі дерогацій за власною ініціативою НКО. У ч. 2 ст. 9 чеського Закону про виконання міжнародних санкцій встановлено, що відступ може бути надано за запитом або без запиту. У Болгарії дозвіл надають у кожному окремому випадку на підставі обґрунтованого запиту зацікавленої особи або за ініціативою міністра фінансів (стосовно сплати зобов’язань лише перед державою). Варто зауважити, що надання дозволу без конкретного запиту зацікавленої особи хоча й видається дивним на перший погляд, однак це можна легко пояснити за умови видачі генеральної ліцензії (НКО діє на випередження, передбачаючи велику кількість заявок). 

Слід нагадати, як зазначено в попередньому розділі, практика публікації генеральних ліцензій у державах-членах ЄС є дуже обмеженою з огляду на те, що Єврокомісія прирівнює такий підхід до перебирання НКО на себе повноважень Ради ЄС щодо формулювання винятків (відступів, які не потребують дозволів). На думку Єврокомісії, за загальним правилом ані регламенти, ані найкращі практики не передбачають автоматичних або загальних дозволів. Хоча компетентний орган може видавати об’єднані дозволи на серію аналогічних або однотипних операцій протягом визначеного періоду (як-от повторні операції з перевалки російського скрапленого природного газу), він не може надавати відкриті загальні дозволи, що поширюються на всіх суб’єктів, які відповідають абстрактним, наперед визначеним умовам.

Замість цього Єврокомісія рекомендує видавати «комплексний» дозвіл, розрахований на неодноразове застосування (на певний період), однак наданий конкретному суб’єкту. Зокрема, французьке Генеральне управління казначейства може надати економічному або фінансовому оператору строкову ліцензію (дозвіл), дійсну протягом одного року, якщо її не буде скасовано раніше, яка поширюється на подальші операції з ідентичними характеристиками, які повинні бути декларовані не пізніше трьох місяців після їх завершення. Завдяки такому механізму заявнику не потрібно систематично отримувати дозволи на одні й ті самі повторювані операції, а НКО уникає зайвого перевантаження.

Водночас генеральні дозволи, які фактично видаються з ініціативи НКО і не потребують звернення із заявою до НКО про їх отримання, обмежено практикують держави-члени (зокрема Німеччина, Нідерланди, Люксембург). Про напруження між німецьким НКО (BAFA) та Єврокомісією вже згадано в попередньому розділі. Також практику видачі загальних ліцензій має Люксембург: з-поміж великого переліку таких загальних ліцензій чинними нині є три: Загальна ліцензія щодо статті 5c (1) (f) Регламенту Ради (ЄС) № 833/2014 щодо депозитів, необхідних для транспортування природного газу та нафти (термін дії закінчується 30.06.2026); Загальна ліцензія щодо статті 5c (1) (f) Регламенту Ради (ЄС) № 833/2014 щодо депозитів, необхідних для сплати боргу перед ЄС (термін дії закінчується 30.06.2026); Загальна ліцензія щодо статті 5c (1) (f) Регламенту Ради (ЄС) № 833/2014 щодо депозитів, необхідних для виплати пенсій (термін дії закінчується 30.06.2026).

2. Вимоги до змісту заявки та документів. Порівняльний аналіз показує консенсус серед НКО щодо мінімального обсягу інформації, необхідної для початку розгляду заявки. Кожна заява в державах-членах повинна містити щонайменше: 

•  точні ідентифікаційні та контактні дані заявника (зокрема юридичний статус); 
•  вичерпні дані щодо інших сторін транзакції: боржника, кредитора, кінцевого бенефіціара та банківських установ, що здійснюватимуть фінансові транзакції; 
•  правову основу: точне посилання на акт (регламент ЄС) та конкретну статтю (пункт, літеру), що передбачає можливість відступу; 
•  деталі операції / діяльності: сума коштів (у певній валюті) або специфікація товарів (з обов’язковим зазначенням митних кодів та технічних описів), опис діяльності тощо;
•  обґрунтування відповідності умовам відступу: аргументоване доведення того, що застосування винятку відповідає (не суперечить) меті санкційного режиму, є суворо необхідним для досягнення цілей, передбачених регламентом ЄС, відповідає іншим умовам, які містить положення регламенту про відступ; ідеться про детальне обґрунтування фактичних обставин (причин), чому важливо, доцільно та необхідно застосувати виняток або надати дозвіл у конкретному випадку;
•  іншу інформацію, яка може бути необхідною для ухвалення рішення про надання дозволу.

Загалом вимоги до змісту заявок регламентовано лише в окремих державах-членах, головно в тих, яким притаманна деталізація на рівні підзаконних актів. У більшості юрисдикцій ці вимоги визначено в рекомендаціях, доступних на вебсторінках НКО. Це пов’язано з тим, що санкційні регламенти ЄС 269/2014 і 833/2014 містять десятки різних видів відступів, які передбачені для різних сфер діяльності, стосуються різних видів активів чи операцій та мають різну мету надання. Зацікавлені суб’єкти, які можуть скористатися відступом, також є різними. Через це неможливо передбачити під кожну варіацію автономні вимоги до подання заявки, тому НКО висувають лише загальні вимоги, а заявник повинен докласти зусиль для того, щоб довести переконливість свого випадку. 

Іноді НКО деталізують або доповнюють стандартний перелік вимог. Наприклад, чеське ФАУ вказує, що крім виконання вимог, передбачених Адміністративним кодексом, та вимог, передбачених санкційним положенням, заява також повинна містити документи, що розкривають структуру власності та управління компаній, якщо їх перелічено в заяві. Структура власності стосується осіб та організацій, які обіймають посаду партнера або акціонера, а структура управління стосується осіб та організацій, які обіймають посаду в статутному органі компанії. ФАУ вимагає розкриття повної структури власності та управління аж до рівня кінцевих фізичних осіб (наприклад, якщо компанія A належить компаніям B та C, а компанія C належить компанії D, ФАУ вимагає розкриття структури власності та управління для всіх чотирьох компаній). У разі дуже складних структур власності та управління ФАУ визначатиме необхідну глибину розкриття інформації під час процесу подання заявки залежно від обставин справи. Латвійський ПФР для юридичних осіб, які звертаються за дозволами на покриття «базових потреб», вимагає додавати «план подальших дій», розроблений з урахуванням об’єктивної неможливості ведення нормальної економічної діяльності в умовах санкцій, а у разі подання заяви щодо надання дозволів для утримання замороженого нерухомого майна ПФР може вимагати надання висновку незалежного та сертифікованого оцінювача, в якому надано оцінку необхідності та доцільності конкретних витрат, зважаючи на фактичні обставини та майбутній план дій підсанкційної особи. У разі експорту товарів подвійного використання заявники зобов’язані надати гарантійні листи (декларації) про те, що продукція не потрапить до військово-промислового комплексу підсанкційних держав. 

Заяву (запит) не буде розглянуто, якщо не надано підтверджувальної документації. НКО вимагають від заявників формування ґрунтовного доказового пакета документів, що підвищить шанси на позитивне для них рішення. Вони уповноважені самостійно визначати, які саме підтверджувальні документи мають бути надані для видачі дозволу. Загальним правилом є додавання первинної комерційної та юридичної документації. Підтверджувальними документами можуть бути договори, міжурядові угоди та заяви підсанкційної особи (самодекларації). Достатність поданих документів оцінюють у кожному окремому випадку, індивідуально. Фактично НКО має право вимагати від заявника або будь-якої іншої особи додаткову інформацію або документи, необхідні для оцінювання допустимості надання дозволу, визначати індивідуальні критерії, яким мають відповідати ці документи. 

Такі широкі права з боку НКО корелюють із відповідними зобов’язаннями заявника «докласти зусиль», щоб переконати НКО. Наприклад, у Литві на підзаконному рівні визначено, що до заяви мають бути додані всі документи, що є в розпорядженні заявника, які підтверджують фактичні та правові обставини, викладені в заявці. Заявник несе відповідальність за достовірність інформації та документів, поданих до НКО.

НКО держав-членів здебільшого (хоча й не всі) оприлюднюють на своїх вебсайтах інструкції, рекомендації, керівництва тощо в доступній для сприйняття формі. Естонський ПФР, до прикладу, рекомендує заявникам попередньо звернутися до ПФР, яке може допомогти зрозуміти процес подання заявки на отримання дозволу та вимоги до доказів (документів), водночас за юридичною консультацією слід звертатися до незалежних консультантів. ПФР очікує, що юристи та професійні консультанти сформують власну думку, перш ніж звертатися до НКО.

3. Форма і спосіб подання заявки. З-поміж держав-членів ЄС можна виокремити дві групи залежно від того, чи розроблено та опубліковано стандартизовані форми заявок (запитів) на отримання дозволів. 
Перша група – держави із затвердженими імперативними або рекомендованими шаблонами. На Кіпрі закон прямо вимагає подання запитів за стандартизованою формою «EMEK-1», розробленою Національною групою (NGIS). На Мальті на сайті Ради з моніторингу санкцій (SMB) доступний обов’язковий PDF-шаблон. В Ірландії Центральний банк вимагає використання специфічної форми «Financial Sanctions Return Form» та надає детальні інструкції щодо її заповнення. У Швеції діють спеціальні форми для Фонду соціального страхування (для фізичних осіб) та Інспекції стратегічної продукції (для торговельних операцій з товарами та послугами), остання пропонує форми (шаблони) у форматі pdf або doc (усі посилання відкриваються у власному вікні, а форми можна заповнювати безпосередньо на екрані). Чеське ФАУ, попри розроблену форму (шаблон) для заповнення заявки, визнає її використання рекомендованим, а не обов’язковим, однак якщо заявник не використовує універсальну форму запиту, то він має надати максимальний обсяг відомостей, визначених у шаблоні.

Друга група – держави, НКО яких не затвердили спеціальних форм, унаслідок чого заявку на дозвіл подають у відносно вільній формі. Наприклад, у Словенії заявник надсилає заявку до Мінфіну листом, дотримуючись вимог Закону про загальну адміністративну процедуру, без спеціального бланка. У Литві в наказі Мінприроди № D1-285 зазначено, що заявку потрібно подати «у вільній формі», деталізовано лише обов’язкові вимоги до змісту. Латвія поки що лише анонсує розроблення єдиної електронної форми.

Водночас слід визнати, що всі держави-члени передбачають стандартизовані форми для заяв стосовно відступів від заборон на експортно-імпортні операції з військовими товарами, товарами подвійного використання та іншими подібними спеціальними об’єктами, оскільки ці операції й так потребують ліцензування, тож виділення цих двох груп держав не стосується дозволів за вказаними відступами. При цьому санкційні регламенти застосовують паралельно з Регламентом ЄС про товари подвійного призначення (ЄС) 2021/821. Експортери повинні забезпечити дотримання вимог обох регламентів. Щодо дозволів на товари та технології, перелічені в додатках до санкційного регламенту, правила та процедури, встановлені в Регламенті ЄС про товари подвійного призначення, застосовуються mutatis mutandis. Це означає, наприклад, що коли експорт товару, не зазначеного в Додатку I до Регламенту про товари подвійного призначення, підлягає процедурі отримання дозволу відповідно до цього Регламенту, вимоги щодо дозволу є чинними, незважаючи на те, що той самий товар може бути внесений у додаток до санкційного регламенту.

Більшість НКО вимагають надання документів виключно державною мовою. Латвійський ПФР вимагає, щоб заява та додані до неї документи відповідали вимогам Закону про державну мову, водночас документи іноземною мовою приймають, якщо до них додано переклад державною мовою відповідно до процедури, визначеної законодавством. У Чехії ФАУ зазначає, що документи іноземною мовою (крім словацької) мають бути перекладені чеською мовою. ФАУ приймає робочий переклад і без офіційного засвідчення, але у разі використання машинних перекладачів (наприклад, доступних у мережі «Інтернет») текст потрібно відредагувати, щоб він мав зміст, логічний виклад та термінологію, поширену в ділових відносинах. До Головного управління казначейства Бельгії подають інформацію, яка супроводжується підтверджувальними документами та доказами, включно із засвідченими перекладами однією з державних мов або англійською мовою. Англійською мовою поряд із державною заяву можна подати також на Кіпрі та в Литві. 

Більшість держав-членів розглядають заявки на надання санкційних дерогацій на безоплатній основі. Фінляндія на своєму офіційному порталі безпосередньо вказує, що процедури розгляду заяв про відступи від експортних заборон, оброблені Міністерством закордонних справ відповідно до санкцій ЄС, залишатимуться безкоштовними. Це логічно випливає з того, що санкції є інструментом примусу, і стягнення плати за реалізацію права на базові потреби викликає суперечність з європейськими принципами. Проте у Словенії така процедура є платною в окремих секторах. Відповідно до правил Міністерства економіки Словенії, яке розглядає заявки щодо торговельних санкцій, до пакета документів обов’язково потрібно додати квитанцію про сплату адміністративного збору в розмірі 22,60 євро. Такий підхід також має свою логіку, адже йдеться не про відступи у зв’язку із задоволенням базових потреб, а про відступи від секторальних економічних санкцій, які потребують тривалого експертного розгляду.

Жодна з держав-членів зі зрозумілих причин не приймає усних заяв. Обов’язковою є письмова або електронна форма, способи подання заяви варіюють від традиційного паперового до сучасних цифрових платформ. У фінансовому секторі для запитів на розмороження домінує практика подання заяв у форматі pdf на електронну пошту НКО, наприклад: Естонія (info@fiu.ee), Мальта (sanctions.smb@gov.mt), Люксембург (sanctions@fi.etat.lu), Бельгія (на федеральному рівні – quesfinvragen.tf@minfin.fed.be), Хорватія (наприклад, sankcije@mfin.hr). Можливий і альтернативний спосіб подання заявок – у паперовій формі на поштову адресу НКО або в електронній формі на його електронну пошту (наприклад, Латвія, Литва, Румунія, Словенія). Щодо отримання експортно-імпортних ліцензій домінує подання заяв через спеціально створені вебпортали, головне призначення яких первісно не було пов’язано з санкційними заборонами.

Спеціалізовані вебпортали, які потребують авторизації (подібні до створених у США та Великій Британії), як спосіб подання заяв на отримання санкційних дозволів набувають дедалі більшого поширення в ЄС, зокрема у сферах, не пов’язаних з експортно-імпортними операціями щодо стратегічних товарів. Ці портали не лише забезпечують належну ідентифікацію суб’єкта подання заяви, а й кібербезпеку та автоматизацію обліку та обробки заяв. Наприклад, у Франції якщо заявник є юридичною особою (експортером, фінансовою установою, неурядовою організацією), то він має скористатися онлайн-сервісом «Міжнародні санкції» (Téléservice Sanctions), для чого спершу потрібно пройти процедуру реєстрації, створити особистий кабінет. Завдяки цьому сервісу можна не лише подавати заяву на дозвіл, а й комунікувати з НКО, зберігати рішення, додавати документи тощо. Якщо заявник є фізичною особою, він подає запит на розморожування на поштову скриньку Генерального директорату казначейства. 

В Італії фінансові установи та інші відповідні організації можуть подавати свої запити на отримання санкційного дозволу до Комітету з фінансової безпеки при Міністерстві економіки та фінансів як НКО, відповідального за надання відступів від фінансових санкцій, двома способами: а) через телематичний портал «Gesafin», якщо заявка стосується фінансових дозволів, що відступають від зобов’язань, пов’язаних з експортом товарів; б) рекомендованим електронним листом на адресу csf@pec.mef.gov.it для заявок, які не підтримуються порталом «Gesafin». У Фінляндії Управління санкцій при МЗС обслуговує заявки на отримання дозволів через портал послуг МЗС (palvelu.um.fi), серед яких можна знайти електронні послуги щодо санкцій. Передбачено такі варіанти ідентифікації на порталі: за допомогою фінських кодів онлайн-банкінгу, мобільного сертифіката, спеціального застосунку або посвідчення особи з чипом, посвідчення eIDAS для громадянина ЄС або застосунку Finnish Authenticator для іноземців. Заяву на отримання дозволу також можна подати в письмовій формі на поштову адресу МЗС.

1. Строки розгляду. 

Законодавство держав-членів ЄС не є абсолютно однаковим щодо строків розгляду заяв (запитів) на отримання санкційних дозволів. Здебільшого передбачено загальний строк розгляду (стандартний, ординарний порядок), однак в окремих випадках строк може бути скорочено (термінові випадки) або подовжено (у разі з’ясування додаткових обставин, складності справи). У будь-якому разі суб’єктам загалом рекомендовано звернутися до НКО за дозволом якомога раніше. 

Найпоширенішою практикою є застосування загального строку, характерного для адміністративних процедур щодо розгляду звернень суб’єктами владних повноважень, що дорівнює 30 дням (чи 1 місяцю). Такі строки, до прикладу, характерні для дозвільної процедури в Естонії, Латвії, Чехії, Словаччині, Словенії, Португалії. Більш тривалі строки передбачені у Франції та Нідерландах (2 місяці / 8 тижнів). Менш тривалий загальний строк встановлений, до прикладу, в Литві (20 робочих днів) і Румунії (15 днів). Зазвичай, особливо коли заяву подають в електронній формі, заявнику надходить підтвердження про її отримання.

Поряд із загальними встановлено спеціальні скорочені строки для розгляду заяв фізичних осіб про надання дозволу на відступ для задоволення базових потреб (наприклад, для лікування, харчування тощо): у Болгарії такі дозволи видають протягом 48 годин, у Румунії – 10 робочих днів. В окремих юрисдикціях заявнику надається можливість позначити свій запит як терміновий. 
Важливо, що строки, встановлені НКО, не можуть суперечити строкам, безпосередньо визначеним у санкційних регламентах ЄС. У ст. 2а(3) Регламенту 269/2014 стосовно процедури видачі дозволів на відступ від заборони щодо заморожування активів та надання активів підсанкційним особам встановлено правило «мовчазної згоди»: у разі відсутності негативного рішення, запиту на інформацію або повідомлення про додатковий час від НКО протягом 5 робочих днів з дати отримання запиту на отримання дозволу відповідно, дозвіл вважається наданим. Для належної реалізації цього правила заявник обов’язково має бути повідомлений про отримання НКО заяви разом із пакетом документів, оскільки інакше заявник може здійснювати відлік 5-денного строку раніше, ніж НКО дізнався про надходження до нього запиту.

Генеральний департамент Казначейства Франції пояснює, що за відсутності інших положень, що містяться в регламентах ЄС (зокрема й за умови непоширення правила «мовчазної згоди»), застосовується звичайне адміністративне право, яке передбачає правило «мовчазної відмови»: якщо протягом двох місяців немає відповіді від адміністрації, це означає відмову з боку НКО.

У разі складності справи чи за потреби з’ясування додаткових обставин чи перевірки певних фактів відповідні строки можуть бути подовжені. Наприклад, у Латвії строк може бути подовжено з 1 до 4 місяців, а в Чехії, Словаччині, Литві та Естонії передбачено одноразове подовження на 10–60 днів. Зазвичай заявника повідомляють про рішення про подовження строку, а саме рішення має бути обґрунтованим.

Відлік указаних строків починається лише з моменту подання повного пакета документів. У Франції також спеціально передбачено, що, якщо заявник вносить зміни в заявку (наприклад, додає новий документ, змінює аргументацію), відлік двомісячного строку починається заново.

У Швеції, Фінляндії, Бельгії, Польщі та Данії строки нормативно не визначено. НКО пояснюють це тим, що час обробки залежить від складності запиту та особливостей кожного конкретного випадку. На практиці це означає очікування від 2 тижнів до 3–4 місяців. На вебсайті італійського Комітету з фінансової безпеки зазначено, що процес отримання дозволу зазвичай займає понад 3 тижні. У Фінляндії середній час обробки заявки становить 2–3 місяці. У будь-якому разі НКО надають відповідь за можливості, а в разі великої кількості запитів пріоритет надається запитам за гуманітарними та медичними відступами. 

Якщо відійти від узагальнень, то можна простежити комплексний характер вирішення питання регулювання строків розгляду заяви за окремими країнами. Наприклад, ПФР Латвії розглядає заявку протягом 1 місяця з дня її надходження, однак строк може бути подовжений до 4 місяців. Водночас з обґрунтуванням причин є можливість подання термінової заяви, яку за можливості ПФР розглядає в коротший термін. 

Згідно з наказом директора ПФР Литви, протягом 20 робочих днів з моменту отримання заяви ухвалюють рішення про відступ від застосування міжнародних фінансових санкцій або припинення заморожування коштів та інших фінансових активів, однак, якщо рішення не може бути ухвалено протягом цього строку, цей строк може бути подовжено з обґрунтуванням, але не більше ніж на 10 робочих днів. 

Згідно зі ст. 13 естонського Закону про міжнародні санкції, НКО видає дозвіл протягом 30 днів з моменту отримання заяви – подання всіх необхідних документів та інформації. Однак НКО може в обґрунтованих випадках подовжити строк розгляду заяви до 60 днів із письмовим повідомленням про подовження строку, а заяву, подану для видачі дозволу на гуманітарну допомогу, розглядають у пріоритетному порядку. 

У Румунії строки розгляду диференційовано та детально врегульовано в урядовій Надзвичайній постанові: 1) відповідь на запит повідомляють заявнику в письмовій формі протягом 15 робочих днів з моменту його отримання, якщо інше не передбачено регламентами; 2) якщо це відступ для задоволення основних потреб або з гуманітарних міркувань, відповідь має бути повідомлена протягом 10 робочих днів з моменту отримання запиту, якщо коротший термін не передбачено регламентами; 3) як виняток термін для повідомлення відповіді може бути подовжено максимум до 60 днів у разі, якщо потрібні додаткові роз’яснення відповідних аспектів для видачі відступу.

Відповідно до ст. 13 словацького Закону про впровадження міжнародних санкцій, рішення ухвалюють протягом 30 днів від дня отримання заяви, однак строк може бути подовжено на 30 днів, а у разі особливо складної справи – повторно, до того ж неодноразово.

2. Оцінювання (розгляд) заявки 

Для процесу оцінювання заявок характерний високий ступінь міжвідомчої співпраці та широка дискреція органів. Фактично НКО не зобов’язаний видати дозвіл лише тому, що заявка формально бездоганна. Дозвіл у цьому сенсі більше схожий на винятковий привілей, ніж на суб’єктивне право: хоча НКО не можуть відмовити в наданні дозволу свавільно, однак у рішенні про відмову вони цілком можуть обмежитися загальними міркуваннями про ризик обходу санкцій чи суперечність національним чи загальноєвропейським інтересам.

Передовсім НКО оцінюють запит на предмет дотримання процесуальних формальностей: якщо їх порушено, ухвалюється рішення про залишення заяви без розгляду та/або повернення заявки. Таке рішення ухвалюють на етапі первинного формального контролю, якщо заявка є неповною, не містить необхідних документів, які підтверджують обставини, викладені в ній, або подана з порушенням встановленої форми. Зокрема, законодавство Естонії передбачає, що неповні заявки не розглядаються по суті та підлягають негайному поверненню заявнику для повторного подання.

Аналогічний підхід застосовують у Бельгії на федеральному рівні: якщо немає повної інформації з належними підтверджувальними документами, орган не має можливості оцінити доречність і точність запиту, внаслідок чого справу закривають без подальшого розгляду по суті. Мінприроди Литви в разі відсутності обов’язкової інформації лише інформує заявника електронною поштою про недоліки і припиняє розгляд. Заявку не розглядають також, якщо під час її розгляду міністерством заявник відкликає її.

Адміністративна процедура розгляду звернень також може передбачати направлення запиту до іншого уповноваженого НКО у разі помилкової ідентифікації заявником. Це особливо важливо для юрисдикцій, представлених розгалуженою системою НКО (децентралізований підхід). Згідно із законодавством Естонії, якщо орган державного управління, якому було подано заяву про дозвіл на відступ, не є компетентним для ухвалення рішення щодо неї, він переадресовує її відповідальному органу.

Процес розгляду (оцінювання) запиту має такі особливості:

1. Пріоритетність. Заяви, що ґрунтуються на гуманітарних міркуваннях і життєво необхідних потребах фізичних осіб, розглядають позачергово та за прискореною процедурою.

2. Консультації та узгодження позиції з іншими НКО відповідної держави-члена (внутрішнє узгодження). НКО не обмежений поданими документами, він активно аналізує вже наявні в нього інші відомості, звертається до державних реєстрів, інших НКО (за децентралізованого підходу) чи будь-яких інших органів влади, чи навіть третіх осіб (інших юридичних та фізичних осіб), які зобов’язані співпрацювати з НКО у питаннях, що є предметом його відання. 

Згідно з вимогами урядової постанови в Литві, державна або муніципальна установа, отримавши запит від НКО в межах своєї компетенції про надання інформації, необхідної для ухвалення рішення про надання дозволів, подає інформацію не пізніше ніж протягом 5 робочих днів з моменту отримання запиту. У Словенії міністерство чи відомство, що ухвалюють рішення щодо заяви, можуть перед ухваленням рішення щодо заяви звернутися до Постійної координаційної групи, яка повинна дати висновок не пізніше ніж через 5 днів від отримання запиту.

Крім того, як згадано раніше, в окремих юрисдикціях рішення про надання дозволу вимагає погодження МЗС. В Естонії кожне рішення ПФР має бути погоджено МЗС, а в Румунії дозвіл надається лише після висновку МЗС про дотримання норм міжнародного права. 

Зрештою, НКО мають право (хоча й не зобов’язані) комунікувати безпосередньо із самим заявником. Згідно з румунською Надзвичайною постановою, НКО може письмово вимагати від заявника роз’яснень або додаткової інформації щодо заяви чи документів. Роз’яснення та документи мають бути подані протягом 24 годин з моменту отримання запиту.

3. Комунікація всередині ЄС та з НКО країн-партнерів. Значна частина заявок, особливо тих, які стосуються міжнародних операцій, може потребувати звернення за допомогою до уповноважених НКО інших держав-членів ЄС чи навіть країн-партнерів (США, Велика Британія, Японія, Канада, Швейцарія та ін.). 

Як уже зазначено вище, санкційні регламенти ЄС вибудували розгалужену систему співпраці між державами-членами (НКО – НКО) та з Єврокомісією (НКО – Єврокомісія – НКО) з метою протидії обходу санкцій та уніфікації правозастосування. У межах цієї співпраці є імперативна вимога про взаємне повідомлення щодо виданих дозволів та відмов у видачі. Розгляд заяви про надання дозволу, у видачі якого вже було відмовлено іншою державою-членом, потребує обов’язкової консультації з такою державою-членом, а в разі ухвалення позитивного рішення за поданою заявою – належного обґрунтування.

4. «Тягар доказування» повністю покладено на заявника. Розподіл обов’язків щодо доведення фактів у дозвільних процедурах є асиметричним: саме заявник повинен докласти максимальних зусиль, щоб довести наявність підстав для застосування відступу. Це підтверджується не лише національним законодавством досліджуваних держав, а й роз’ясненнями НКО. Наприклад, у Чехії діє принцип «обґрунтуйте все, що зазначено в заяві», у Литві заявник має повністю довести правову та фактичну підставу, необхідність застосування відступу, а в роз’ясненнях Центрального банку Ірландії наголошено, що заявник повинен пояснити, як запит стосується основної потреби, і довести, що немає ризику обходу санкцій.

5. Широка дискреція НКО та переважно вузьке тлумачення відступів. Дослідження практики проаналізованих держав-членів дає змогу стверджувати про переважання підходу, згідно з яким дерогації (відступи) підлягають обмежувальному (вузькому) тлумаченню (restrictive interpretation). Цей підхід зумовлений цільовою природою санкцій: оскільки загальним правилом є певна заборона економічної взаємодії з підсанкційними суб’єктами для досягнення цілей зовнішньої політики, будь-яке послаблення повинно тлумачитися вузько, щоб не нівелювати ефективність обмежувального заходу. Проте така вузька інтерпретація не повинна порушувати фундаментальні права людини та переростати у свавілля. 

Правова рамка дозвільного механізму набула подальшої деталізації в практиці Суду ЄС, який розглянув низку спірних питань, що виникли в процесі його застосування. Рішення Суду підтверджують, що розсуд компетентних органів щодо надання або відмови в наданні дозволів має суттєві правові обмеження, що ґрунтуються на основних правах та принципі практичної ефективності.

Межі розсуду компетентних органів: справа Peftiev

Справа C‑314/13 Užsienio reikalų ministerija and Finansinių nusikaltimų tyrimo tarnyba v Vladimir Peftiev and Others стосувалася дозволу, необхідного для оплати юридичних послуг у контексті санкційного режиму щодо Білорусі. Декілька підсанкційних осіб з метою оскаржити внесення до списків уклали угоду з литовською юридичною фірмою. Після отримання гонорарів кошти було заморожено. Литовські компетентні органи відмовили в задоволенні клопотання про надання дозволу на їх вивільнення. Зокрема, компетентні органи ставили під сумнів законність походження відповідних коштів.

Суд справедливості зазначив, що дискреція щодо надання або відмови в наданні дозволів не є безмежною. Здійснення таких повноважень має відповідати основоположним правам, зокрема праву на ефективний засіб правового захисту, гарантованому ст. 47 Хартії основних прав Європейського Союзу. З огляду на те, що представництво адвокатом є обов’язковим у провадженнях перед судовими органами ЄС, можливість отримати доступ до заморожених коштів для оплати юридичних послуг є неодмінною умовою для ефективного здійснення права на оскарження обмежувальних заходів.

Суд визнав, що компетентні органи мають широку дискрецію щодо рішень про видачу дозволів: вони можуть перевіряти, чи кошти призначені виключно для оплати юридичних послуг, оцінювати розумність і пропорційність відповідних гонорарів, а також встановлювати умови для запобігання обходу обмежувальних заходів. Утім, потрібно досягти справедливого балансу між ефективністю обмежувальних заходів та захистом основоположних прав. Відмова у видачі дозволу не може ґрунтуватися на міркуваннях, що виходять за межі критеріїв, встановлених Регламентом, або таких, що роблять механізм надання дозволів практично неефективним.

Суд постановив, що нібито незаконне походження коштів не є чинником, релевантним щодо питання про надання дозволу на використання цих коштів. Оскільки за Регламентом немає прямої залежності між наданням дозволу і походженням коштів, компетентні органи не мають права відмовляти в наданні дозволу, обґрунтовуючи відмову сумнівами щодо походження відповідних коштів. Натомість варто з’ясувати мету вивільнення коштів та наявність належних гарантій для запобігання зловживанням. Отже, рішення Суду встановлює, що контроль держав-членів за заявами про вивільнення заморожених коштів для оплати юридичних послуг має залишатися функціонально обмеженим і пропорційним: він не повинен перешкоджати практичній можливості підсанкційних осіб отримати юридичне представництво та домогтися судового перегляду застосованих до них обмежувальних заходів.

Застосування до судових зборів: справа Russisch-Kirgizisch Ontwikkelingsfonds

Логіку справи Peftiev було розвинуто у справі C-384/24 Russisch-Kirgizisch Ontwikkelingsfonds v Belgische Staat, розглянутій у контексті Регламенту № 269/2014, де Суд вирішував питання про те, чи може відступ, передбачений ст. 4(1)(a) щодо «базових потреб», охоплювати обов’язкові процесуальні витрати (судові збори), пов’язані з ініціюванням судового провадження, у якому особа оскаржувала рішення про внесення до санкційних списків.

У цій справі RKDF – організація, кошти якої в Euroclear Bank було заморожено у зв’язку з домінантним впливом на неї підсанкційних осіб, – отримала відмову бельгійських компетентних органів у задоволенні клопотань про переказ або вивільнення цих коштів. Коли RKDF спробувала оскаржити це рішення перед Державною радою Бельгії, вона не змогла вчасно сплатити судові збори, оскільки її кошти було заморожено. Суд, що звернувся з преюдиційним запитом, поставив питання, чи дозволяє або зобов’язує стаття 4(1)(a) вивільняти заморожені кошти для сплати таких судових зборів.

Загальний Суд дійшов висновку, що так, зобов’язує. Нагадавши, що обмежувальні заходи мають застосовуватися з дотриманням основоположних прав, гарантованих Хартією, він наголосив, що система відступів Регламенту № 269/2014 покликана inter alia забезпечити особам, щодо яких застосовано заморожування активів, можливість ефективно захищати свої інтереси. Поняття «базових потреб» у ст. 4(1)(a) має тлумачитися широко: вони охоплюють витрати, без яких неможливе дотримання основоположних прав. Судові збори, що є обов’язковою передумовою ініціювання провадження, подібні за своєю природою до податків і комунальних платежів та підпадають під дію цього положення. Отже, компетентні органи зобов’язані надавати дозвіл на вивільнення заморожених коштів для їх сплати.

Це рішення прямо спирається на висновки у справі Peftiev, поширюючи принцип забезпечення ефективності судового захисту за межі стадії юридичного представництва – на стадію доступу до суду як такого. Сукупний ефект обох рішень полягає у формуванні послідовної вимоги: застосування заходів із заморожування активів не має унеможливлювати виконання обов’язкових процесуальних вимог, чи то залучення адвоката, чи то сплати судових зборів, що обумовлюють прийнятність позову.

Широке тлумачення поняття «платіж»: справа NKO 

Третій аспект практики стосується сфери застосування дозволів для договірних зобов’язань відповідно до ст. 6(1) Регламенту № 269/2014. Справа T-494/22 NKO AO National Settlement Depository (NSD) v Council of the European Union порушила питання про те, чи обмежується поняття «платіж» у цьому положенні грошовими переказами чи охоплює й інші форми договірного виконання.

Загальний Суд постановив, що поняття «кошти» (funds) та «економічні ресурси» (economic resources) визначено в Регламенті широко: вони охоплюють усі типи фінансових активів та інших активів, здатних генерувати економічну цінність. Поняття «платіж» має тлумачитися узгоджено з широким колом активів, що можуть підлягати вивільненню, а тому не може обмежуватися грошовими операціями. Вужче тлумачення не відповідало б вимогам системного тлумачення регламентів.

На цій підставі Суд дійшов висновку, що стаття 6(1) охоплює негрошові форми виконання, включно з поверненням фінансових інструментів, зокрема цінних паперів або облігацій клієнтів, що зберігаються на заморожених рахунках. Отже, національні компетентні органи можуть надавати дозволи на виконання підсанкційними організаціями договірних зобов’язань, що виникли до їх внесення до переліку, і полягають у переказі фінансових інструментів. Це рішення має особливе значення щодо інфраструктури фінансових ринків, де зобов’язання між зберігачами та їхніми клієнтами нерідко набувають форми переказу різноманітних фінансових інструментів, а не лише грошових коштів.

Оцінювання ризику обходу санкцій

НКО зобов’язані оцінювати ризики обходу санкційного режиму, щоб запобігти такому обходу. НКО може відмовити у видачі дозволу, якщо він має достовірні підстави, – отримані з конфіденційних або загальнодоступних джерел, – для підозр, що операція може бути використана для обходу санкцій. Індикаторами підозрілості можуть слугувати аномально низькі ціни або неможливість ідентифікувати одного чи декількох учасників операції.
Коли кредитор підсанкційної особи звертається з клопотанням про доступ до заморожених коштів з метою задоволення своїх вимог до підсанкційної особи, компетентний орган має з’ясувати характер відповідного правового зобов’язання, оцінити ризик обходу санкцій та приділити особливу увагу випадкам, коли відносини між кредитором та підсанкційною особою викликають підозри. Якщо третя сторона прагне вивільнити кошти підсанкційної особи, компетентний орган також повинен перевірити обґрунтованість клопотання та встановити, чи не свідчать зв’язки заявника з підсанкційною особою про скоординований обхід санкцій. Як загальний запобіжний захід органам рекомендовано віддавати перевагу прямим банківським переказам перед виплатами готівкою та встановлювати умови, зокрема кількісні обмеження або обмеження вартості перепродажу вивільнених економічних ресурсів. Усі дозволи мають надаватися в письмовій формі та до фактичного використання відповідних коштів або ресурсів чи надання доступу до них.

Прикметно, що наявність механізму надання дозволів не звільняє підсанкційних осіб від їхніх правових зобов’язань: підсанкційна особа не може посилатися на факт замороження активів як на підставу, що виправдовує невиконання договірного або іншого юридичного зобов’язання, якщо вона не зверталася за відповідним дозволом.

У своїх FAQs Єврокомісія у відповідях на питання про відступи за окремими секторальними санкціями постійно наголошує на необхідності запобігання ризику обходу санкцій. Наприклад, щодо права НКО дозволити продаж або іншу передачу права власності на танкери для перевезення сирої нафти або нафтопродуктів незалежно від того, чи походять вони з Союзу, будь-якій фізичній або юридичній особі, організації чи органу в Росії або для використання в Росії, вони можуть враховувати такі дані щодо покупця: попередній та нинішній досвід і послужний список у секторі морських перевезень, право власності на судно, а також його прапор, класифікаційне товариство та страховик, інформація та підтвердження від суднового брокера або ескроу-агента, участь керівництва та акціонерів, ресурси для експлуатації та обслуговування танкера, послужний список дотримання санкцій, а також намір регулярно заходити до російських територіальних вод. Для юридичної особи, організації або органу, додатковими елементами є місце реєстрації, дата заснування, зміст корпоративної документації, діяльність та прапор флоту покупця (або його відсутність), структура власності покупця, включно з кінцевими бенефіціарними власниками, особою акціонерів та керівників тощо. Якщо НКО має достатні підстави вважати, що танкер буде використовуватися для транспортування або реекспорту для транспортування російської сирої нафти або нафтопродуктів або для транспортування до третіх країн, що перевищують граничну ціну на нафту G7+, він не повинен надавати дозвіл.

Це може статися, наприклад, коли НКО має інформацію, яка свідчить про те, що сторона транзакції займається обходом санкцій або певні елементи транзакцій є підозрілими (наприклад, одну або декілька сторін неможливо ідентифікувати або корпоративна структура є надмірно складною). І навпаки, наприклад, НКО може надати дозвіл, якщо він отримає докази того, що покупець транспортуватиме російську сиру нафту або нафтопродукти відповідно до граничної ціни на нафту G7+ або матиме доступ до Росії лише для транспортування неросійської сирої нафти.

Дотримання основоположних прав

Ухвалюючи рішення про надання чи ненадання дозволів на використання заморожених активів, компетентні органи держав-членів мають брати до уваги основоположні права та свободи, визнані в ЄС. На практиці це означає, що під час розгляду клопотань про надання дозволів компетентні органи повинні враховувати, зокрема, право на задоволення базових потреб, право на захист (зокрема стосовно витрат на юридичні послуги) та право власності – з огляду на те, що заморожування активів не припиняє права власності, а лише обмежує можливість розпоряджатися майном. Також потрібно брати до уваги право власності непідсанкційних організацій, у яких зберігаються заморожені кошти; майнові права, що виникають із договорів, укладених до внесення особи до санкційних списків. Крім того, важливими чинниками є безпека людей, захист довкілля, міжнародне дипломатичне і консульське право, а також гуманітарна допомога (зокрема постачання медикаментів і продовольства, евакуація персоналу).

Окремим практичним питанням є зайнятість підсанкційних осіб. Фінансові обмежувальні заходи не позбавляють підсанкційних осіб права на працю, однак на виплату винагороди потрібна ліцензія. Компетентні органи мають верифікувати факт зайнятості, передбачити належні гарантії (проти зловживань і обходу санкцій) та зазвичай вимагати, щоб виплата заробітної плати здійснювалася на заморожений рахунок. Виплата коштів готівкою можлива лише за окремим дозволом. За тим самим дозволом слід допускати й відрахування на соціальне страхування та сплату податків; аналогічне правило застосовується до соціальних виплат.

Передовий досвід у визначенні конкретних критеріїв для оцінювання запитів на розморожування коштів під основні потреби фізичних та юридичних осіб демонструє Латвія, де спеціальна урядова постанова містить «Принципи визначення основних потреб». Згідно з цим актом, витрати, необхідні для забезпечення основних потреб суб’єкта санкцій, можуть бути лише тими, що необхідні для забезпечення повсякденного життя та здоров’я суб’єкта санкцій або членів його сім’ї, що перебувають на його утриманні, а також життєво необхідного мінімуму суб’єкта санкцій – юридичної особи (п. 10 постанови). Під час ухвалення рішення ПФР застосовує такі принципи визначення основних потреб:

•  забезпечення того, щоб витрати були необхідними лише для цілей, зазначених у п. 10;
•  для визначення суми витрат, необхідних для забезпечення основних потреб, оцінюється обґрунтованість витрат з метою забезпечення вказаної мети, враховуючи, що сума витрат не може бути виправдана виключно на підставі оцінювання предмета санкцій щодо його розміру до застосування санкцій;
•  витрати, необхідні для забезпечення основних потреб, та їх розмір для юридичних осіб оцінюються відповідно до плану дій юридичної особи на майбутнє, який розроблено з урахуванням обмежень, встановлених нормативними актами у сфері санкцій, та їхньої мети;
•  для визначення основних потреб юридичної особи, зокрема обсягу необхідних витрат, особа на вимогу ПФР надає оцінку незалежних аудиторів або оцінювачів на підставі індивідуальних критеріїв, встановлених ПФР (п. 11).

Щодо оцінювання витрат особи до внесення її до списку підсанкційних осіб ПФР також пояснює, що розкішний спосіб життя особи до запровадження санкцій не є підставою для запиту дозволу на використання заморожених коштів для покриття витрат на розкішний спосіб життя, який не відповідає меті забезпечення основних потреб. Аналогічно, наприклад, суб’єкт санкцій, юридична особа, певна кількість працівників або розмір орендованого приміщення, як це було до запровадження санкцій, не є підставою для запиту дозволу на виняток для задоволення основних потреб, дозволу на працевлаштування такої самої кількості працівників або продовження оренди приміщення того самого розміру, якщо запроваджені санкції, по суті, не дозволяють продовжувати економічну діяльність. 

Захист конфіденційної інформації та персональних даних

Процедура розгляду заяв на отримання санкційних дозволів нерозривно пов’язана з обробкою величезних масивів чутливої комерційної та персональної інформації (дані про банківські рахунки, структуру власності, комерційні контракти, стан здоров’я тощо). На всі ці процеси поширюється дія Загального регламенту про захист даних (General Data Protection Regulation, GDPR). Водночас публічний інтерес у забезпеченні національної безпеки та імплементації міжнародних санкцій може мати пріоритет над приватними інтересами збереження конфіденційності, тому регламенти ЄС та національне законодавство держав-членів дозволяють обмін інформацією в межах міжвідомчої взаємодії та взаємодії між державами-членами та Єврокомісією, який скасовує банківську або комерційну таємницю для НКО.

Винятки з правил захисту конфіденційної інформації в окремих випадках можуть бути розширені. Наприклад, згідно з ч. 13 ст. 12 хорватського Закону «Про обмежувальні заходи», заборона на розголошення інформації, визначеної як конфіденційна спеціальними правилами, що застосовуються до юридичних осіб, які мають публічні повноваження, не поширюється на подання даних та експертних висновків на запит НКО. 

Загалом НКО забезпечують високий рівень секретності самих проваджень щодо дозволів задля дотримання конфіденційності відповідно до чітких вимог. Наприклад, МЗС Фінляндії зазначає, що воно не надає коментарів щодо деталей наданих дозволів чи відмов щодо них, зважаючи на конфіденційну інформацію поданих заяв. Інформація про видані індивідуальні дозволи та їхній зміст не оприлюднюється. Проте генеральні ліцензії в разі їх видання доступні на вебсайтах відповідних НКО з огляду на те, що вони поширюють свою дію на невизначене коло суб’єктів, які, щоб скористатися наданим загальним дозволом, повинні мати змогу ознайомитися з ним і без звернення до НКО.

За результатами розгляду заяви (запиту) на отримання дозволу за відступом НКО видає адміністративний акт, характер якого залежить від повноти наданої інформації та матеріального обґрунтування. Вище уже зазначено, що недотримання процедурних формальностей може бути підставою для залишення заяви без розгляду чи повернення її заявнику для виправлення недоліків. Якщо ж заява підлягає розгляду, то НКО може задовольнити заяву або відмовити в її задоволенні.

Позитивне рішення

Формою позитивного рішення про задоволення заявки є видача індивідуального дозволу (ліцензії). Ц