Американська практика регулювання обмеження діяльності суб’єктів, пов’язаних із державами-агресорами

У XXI столітті війна давно вийшла за межі поля бою. Вона проникає у банківські системи, інвестиційні фонди, медіа, енергетичні компанії та видобуток критично важливої сировини. Саме таку війну веде російська федерація проти України - гібридну, системну, і багаторічну. Її знаряддям часто стає не танк, а контрольний пакет акцій, не постріл, а цільова інвестиція в стратегічні об’єкти інфраструктури.

Багато років російський капітал непомітно проникав у ключові сектори української економіки, підживлюючи бізнес-структури, політичні ініціативи, медіаімперії та навіть оборонно-промисловий комплекс. Навіть після початку війни в 2014 році обмеження, які застосувала Україна, залишалися фрагментарними та недостатньо жорсткими.


Лише повномасштабне вторгнення стало поштовхом до ухвалення низки екстрених рішень: блокування видаткових операцій, заборона на перереєстрацію майна, запровадження більш жорстких санкцій. Але навіть ці заходи, попри свою важливість, не заклали фундаменту для довготривалої правової моделі. Відсутність чітких критеріїв, прозорих процедур і стабільного законодавства створює правову невизначеність як для держави, так і для бізнесу, а отже - і вразливість для економічної безпеки України загалом.

Натомість США вже понад століття формують послідовну систему правового регулювання у відповідь на виклики, пов’язані з агресивною поведінкою інших держав. Від історичного Закону про торгівлю з ворогом (1917) до сучасних механізмів, таких як IEEPA, CAATSA, REPO Act та інституційної інфраструктури (OFAC, CFIUS, BIS) - американський підхід демонструє широкий спектр інструментів, що охоплюють сфери фінансів, інвестицій, експортного контролю, державних закупівель, кібербезпеки та підривної діяльності.

Досвід США є надзвичайно релевантним для України як у контексті розбудови власної моделі економічної безпеки, так і для вироблення правових механізмів реагування на загрози з боку держав-агресорів. Вивчення цієї практики дозволяє зрозуміти, як забезпечити баланс між захистом національних інтересів і повагою до прав власності, як вибудувати ефективну санкційну та інвестиційну політику, і головне - як інституалізувати системну протидію прихованому економічному впливу ворога.

У результаті ця аналітика має на меті не лише систематизувати американські підходи до обмеження діяльності суб’єктів, пов’язаних з агресивними режимами, в різні історичні періоди, а й сформулювати уроки, актуальні для української правової політики.

Закон про торгівлю з ворогом (Trading with the Enemy Act, TWEA), ухвалений у 1917 році, став фундаментом американської правової системи у сфері протидії економічній діяльності, пов’язаній із ворожими державами. Він є чинним і в період оголошеної війни надає Президенту США виключні повноваження обмежувати чи забороняти економічну взаємодію з «ворогами» або їх союзниками, охоплюючи не лише держави, але й юридичних і фізичних осіб, які з ними афілійовані.

Ключова заборона TWEA - ведення будь-якої прямої або опосередкованої торгівлі, передачі майна чи здійснення дій в інтересах ворога - без ліцензії Президента (цей механізм фактично є аналогом сучасного «замороження активів»). Під поняттям «торгівля» розуміються широкі ділові взаємодії: від фінансових транзакцій і контрактів до обміну інформацією, перевезення осіб або забезпечення виконання зобов’язань. Якщо такі дії вчиняються без ліцензії, вони автоматично вважаються недійсними. Набуті права від ворога до початку війни визнаються чинними.

Відповідальним органом за реалізацію вищеперелічених обмежень стало Управління з питань іноземної власності (Office of Alien Property Custodian, APC). Додатково воно має повноваження конфісковувати майно будь-якої особи, якщо її дії можуть бути розцінені як загроза для національної безпеки або ведення війни.

Вся вилучена власність передається в управління держави, депонується у Казначействі США, а нерухомість та інші активи зберігаються в уповноважених банках або трастових компаніях. Це фактично сформувало аналог сучасного механізму «управління активами».

Одночасно TWEA передбачає механізм захисту прав третіх осіб, які не є ворогами, але мають частку у конфіскованому майні (наприклад, через спільну власність або іпотеку). Такі особи можуть подати заяву до APC і претендувати на відновлення свої прав. 

Окремо заслуговує на увагу інструмент «заміни сторони договору». В контексті закону повідомлення APC прирівнювалося до повідомлення ворога. Наприклад, американський громадянин до війни позичив гроші німецькому підприємцю під заставу нерухомості. Після початку війни, цей громадянин міг реалізувати заставу (тобто продати нерухомість), але повідомивши не напряму ворога, а APC. Залишки після погашення боргу утримуються під контролем Президента до особливого розпорядження. Таким чином, закону забезпечив правову безперервність і захист від непрямого фінансування агресора.


TWEA також запровадив вимогу збору даних про структуру власності американських компаній. Вони зобов’язані надавати інформацію про своїх акціонерів, посадовців і директорів, які можуть бути пов’язані з ворогом або його союзниками. Цей механізм функціонував як попередник сучасного обов’язкового декларування бенефіціарів і виявлення ризикованих зв’язків.

Після війни питання передачі або повернення конфіскованих активів вирішується Конгресом США. Проте Президент або суд мають повноваження ухвалити окреме рішення про повернення майна конкретній особі або погашення заборгованості перед ліцензіатом. Насправді ж, після обох світових воєн майно ворожих країн, заморожене США, здебільшого було конфісковано ще до припинення військових дій, тоді як активи нейтральних і союзних держав повертали.

Частину ворожої власності пізніше повернули на підставах угод з новими урядами колишніх ворожих держав в обмін на репарації або американські активи за кордоном.

Прийнятий у 1977 році, Закон про міжнародні надзвичайні економічні повноваження (International Emergency Economic Powers Act, IEEPA) став логічною модернізацією Закону про торгівлю з ворогом 1917 року. На відміну від свого попередника, який застосовується лише у стані війни, IEEPA забезпечує Президентові США можливість діяти у мирний час - у відповідь на надзвичайні загрози, джерело яких перебуває за межами країни та які загрожують національній безпеці, зовнішній політиці чи економіці.

Механізм застосування IEEPA тісно пов’язаний із Законом про надзвичайні ситуації (National Emergencies Act, NEA, 1976), згідно з яким Президент повинен офіційно оголосити надзвичайний стан. Повноваження, надані Президенту за IEEPA, можуть застосовуватись лише щодо конкретної загрози, для якої оголошено надзвичайний стан, і не поширюються на інші випадки без нового оголошення надзвичайного стану.

Надалі цей статус поновлюється щороку, а всі дії в його рамках мають бути детально задокументовані та передані на розгляд Конгресу. Водночас Президент зобов’язаний консультуватися з Конгресом перед застосуванням повноважень і регулярно звітувати про результати застосування обраних заходів. 

IEEPA передбачає широкі повноваження Президента для блокування або регулювання фінансових операцій, зокрема: транзакцій із іноземною валютою, переказів через банки, імпорту та експорту валюти, цінних паперів, а також операцій з будь-яким майном, у якому задіяна іноземна держава або її громадяни. Президент зберігає можливість видавати інструкції, ліцензії та інші нормативні акти, необхідні для реалізації своїх повноважень.


Особливе місце у структурі IEEPA займає положення про конфіскацію активів. Коли США беруть участь у збройних конфліктах або зазнали нападу з боку іноземної держави чи громадян, Президент має повноваження конфіскувати будь-яке майно, що підпадає під юрисдикцію США. Це стосується майна іноземних осіб, організацій або держав, які, на його думку, планували, санкціонували, сприяли або брали участь у таких діях.

Усі права, титули та інтереси щодо такого конфіскованого майна утримуються, використовуються, управляються, ліквідуються або продаються в інтересах Сполучених Штатів. Відповідне відомство або уповноважена особа можуть вчиняти будь-які дії для досягнення або просування цих цілей. Цей інструмент набув особливої актуальності після подій 11.09.2001 року та під час санкційних кампаній проти Ірану, КНДР і Росії.

Навіть після припинення надзвичайного стану, Президент зберігає право обмежувати транзакції, якщо це необхідно для завершення врегулювання претензій до відповідної іноземної держави. Така пролонгація має часові межі: кожні шість місяців Президент зобов’язаний надавати звіт до Конгресу, а сам Конгрес може припинити дію цих повноважень шляхом спільної резолюції.

Положення IEEPA залишаються актуальними й нині, забезпечуючи правову основу для дій у межах десятків чинних надзвичайних станів, проголошених Президентом США. Найдовший надзвичайний стан в США діє безперервно вже понад 45 років. На підставі нього у 1979 році були застосовані санкції до Ірану, що дозволяють блокувати власність уряду Ірану та пов’язаних структур. 

Натомість найсвіжішим випадком застосування повноважень Президента на основі IEEPA є введення тарифних обмежень проти ЄС, Китаю, Японії та інших країн у квітні 2025 року. Трамп оголосив надзвичайний стан в країні в рамках IEEPA через «великий і стійкий» дефіцит світової торгівлі товарами США, який зріс більш ніж на 40%, досягнувши 1,2 трильйона доларів у 2024 році.

Закон про протидію противникам Америки через санкції (Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA) ухвалений у 2017 році як інструмент комплексного впливу на Росію, Іран та Північну Корею за агресивні дії. Однак окремі його положення становлять інтерес і з точки зору регулювання контактів з особами, пов’язаними з державою-агресором, зокрема у сфері інформації та політичного впливу.

CAATSA вводить поняття «російська особа» - це як громадяни РФ, так і будь-які юридичні особи, створені або підконтрольні російській юрисдикції. Закон передбачає систематичний моніторинг медіа, що прямо або опосередковано фінансуються РФ, і щорічне звітування Президента США перед Конгресом щодо таких джерел. 

Також уряд США зобов’язаний фіксувати факти фінансування з боку РФ виборчих кампаній у Європі та Євразії. Це стосується прямої підтримки будь-якої політичної партії, кандидата, лобістської кампанії, неурядової або громадської організації.


Реалізація CAATSA передбачає активну взаємодію виконавчої та законодавчої влади: Президент готує щорічні звіти, які розглядаються профільними комітетами Конгресу. Цей механізм дозволяє системно відслідковувати активність держав-агресорів і забезпечує правову основу для запобігання їхньому впливу на демократичні процеси.

Прийнятий у 2024 році Закон про відновлення економічного процвітання та можливостей для українців (Rebuilding Economic Prosperity and Opportunity for Ukrainians Act, REPO Act) надає Президенту США право конфісковувати російські суверенні активи, які перебувають під юрисдикцією США - зокрема активи ЦБ РФ, Міністерства фінансів та державних фондів.

Конфісковані кошти спрямовуються до спеціального Ukraine Support Fund, створеного цим же законом. Фонд використовується виключно для гуманітарних, відновлювальних та інших цілей на користь України, а передача активів допускається лише за умови дотримання міжнародного права, через спеціальні регуляторні акти, ліцензії або накази.

Найголовніше, закон забороняє розблокування будь-яких активів до моменту одночасного виконання двох умов: припинення військової агресії РФ (сертифікація Президентом США) та компенсація збитків Україні або досягнення міжнародної домовленості про репарації.

Контроль за експортом і реекспортом технологій

Бюро промисловості та безпеки (Bureau of Industry and Security, BIS) Міністерства торгівлі США відіграє ключову роль у реалізації зовнішньої політики та національної безпеки через контроль експорту технологій. Його завдання - запобігти витоку технологій, які можуть бути використані в оборонних або загрозливих цілях, зокрема у контексті держав-агресорів.

Діяльність регулюється Правилами експортного контролю (Export Administration Regulations, EAR) і охоплює 10 категорій товарів - від ядерного обладнання до аерокосмічних технологій та інформаційної безпеки. Санкції можуть застосовуватися як до цілих країн, так і до окремих компаній або осіб, включених до контрольних списків. Така система дозволяє гнучко й прицільно блокувати доступ держав-агресорів до стратегічно важливих технологій.

Контроль за іноземними інвестиціями та доступом до стратегічних активів

Комітет з іноземних інвестицій у Сполучених Штатах (Committee on Foreign Investment in the United States, CFIUS) - це міжвідомчий комітет, уповноважений перевіряти певні операції, пов’язані з іноземними інвестиціями в США у стратегічні сектори (технології, оборона, телеком, інфраструктура), та певні операції з нерухомістю, що здійснюються іноземними особами, з метою визначення впливу таких операцій на національну безпеку США. Якщо інвестиція несе ризики, Президент США має право заборонити або скасувати відповідну угоду.


З 2018 року, після ухвалення Закону про модернізацію оцінки ризиків іноземних інвестицій (Foreign Investment Risk Review Modernization Act, FIRRMA), повноваження CFIUS значно розширилися. До нових сфер контролю увійшли: придбання чи оренда майна поблизу важливих урядових об’єктів, доступ до непублічної технічної інформації та зміни в інвестиційних правах, що дають контроль у чутливих підприємствах, а також транзакції, спрямовані на обхід нагляду. Це посилило здатність США захищати критичні активи від непрямого впливу іноземних держав.


Фінансове регулювання та моніторинг


Управління з контролю за іноземними активами (Office of Foreign Assets Control, OFAC) при Міністерстві фінансів США відповідає за впровадження санкцій проти іноземних держав, режимів, терористів, які загрожують національній безпеці, зовнішній політиці або економіці США. OFAC блокує рахунки та здійснює моніторинг транзакцій у глобальній доларовій системі. Також встановлюються обмеження для американських фінансових установ у роботі з підозрілими клієнтами.

Мережа з боротьби з фінансовими злочинами (Financial Crimes Enforcement Network, FinCEN) захищає фінансову систему США від відмивання коштів, фінансування тероризму та незаконних схем. Цей орган бореться з відмиванням грошей, часто через бенефіціарів з держав-агресорів, адмініструючи реєстр кінцевих бенефіціарних власників, запроваджений у 2021 році, використовуючи обов’язкову звітність про «підозрілі операції» та розслідуючи структурування транзакцій.

Заборона участі у державних закупівлях

Федеральна рада з регулювання закупівель (Federal Acquisition Regulatory Council, FAR Council) координує політику держзакупівель США та регулює допуск підрядників до участі в тендерах. Положення Федерального регламенту закупівель (Federal Acquisition Regulation, FAR) дозволяють виключати з участі у тендерах компанії, пов’язані з державами-агресорами, або визнавати їх «небажаними підрядниками». 


Особливу увагу США приділяють кібербезпеці, критичній інфраструктурі та оборонним технологіям.

Протидія підривній діяльності

Підрозділ із виконання Закону про реєстрацію іноземних агентів (Foreign Agents Registration Act Unit, FARA Unit) при Міністерстві юстиції США контролює відкриту реєстрації осіб, що діють в інтересах іноземних урядів, особливо у сфері політичної, медійної чи лобістської активності. Агенти зобов’язані звітувати про джерела фінансування, завдання та клієнтів. Це дозволяє уряду відстежувати можливу підривну діяльність іноземних держав. Нерезидентам, які не виконали вимог FARA , загрожують штрафи, тюремне ув’язнення, блокування активів і заборона на діяльність у сфері медіа та лобізму.

В умовах гібридної війни, яку веде Російська Федерація, економічна сфера стала одним із ключових полів битви. Розгалужена мережа впливу через капітал, медіа, політику та інфраструктуру вимагає від України системної правової відповіді, здатної не лише реагувати на загрози, а й превентивно їх нейтралізовувати. Досвід США демонструє, як протягом понад століття можливо формувати комплексну архітектуру економічної безпеки, що поєднує правові інструменти, інституційну спроможність і міжвідомчу координацію.

Американська модель базується на широкому спектрі законів, які дозволяють гнучко реагувати на виклики навіть у мирний час. Від Trading with the Enemy Act (1917), який став правовим прототипом конфіскації активів і замороження торгівлі з ворогом, до International Emergency Economic Powers Act (1977), що надає Президенту надзвичайні економічні повноваження - йдеться про систему, що еволюціонувала з урахуванням воєн, терактів і сучасних загроз. Важливо, що повноваження Президента обмежуються механізмами звітності й контролю з боку Конгресу, що забезпечує баланс між швидкістю реагування та правовою визначеністю.


Countering America’s Adversaries Through Sanctions Act (2017) заклав системну основу для запобігання іноземному впливу, зобов’язавши уряд США моніторити пов’язані з агресорами медіа, політичне фінансування та запровадивши персональні санкції проти осіб і структур, пов’язаних із державами-ворогами.

А новітнім прикладом правової еволюції став REPO Act (2024), який вперше дозволив конфіскацію суверенних російських активів із подальшим спрямуванням коштів до фонду підтримки України.

Значну роль у стримуванні економічного впливу агресорів відіграють спеціалізовані органи:

• BIS - контролює експорт технологій;
• CFIUS - перевіряє іноземні інвестиції у стратегічні об’єкти;
• OFAC - реалізує санкції і блокує активи;
• FinCEN - протидіє відмиванню коштів та прихованим структурам власності;
• FAR Council - регулює допуск підрядників до участі в тендерах для держзакупівель;
• FARA Unit - виявляє приховану іноземну пропаганду та політичний вплив.

Україна, яка перебуває в умовах відкритої збройної агресії, потребує не точкових санкційних рішень, а цілісної стратегії економічної безпеки. Американський досвід дає кілька ключових орієнтирів:

1. Доцільно визначити та закріпити перелік повноважень Президента для застосування економічних контрзаходів у разі надзвичайної ситуації з боку іноземної держави, із встановленням механізмів контролю та звітності.

2. Законодавство має містити поняття терміну «ворог», «ворожа держава», тощо.

3. Варто передбачити законодавче обмеження на будь-яку пряму чи опосередковану співпрацю з ворогом або його союзниками - від торгівлі й передачі майна до фінансових транзакцій та участі в спільних проєктах - без спеціального дозволу уповноваженого органу.

4. Держава може широко трактувати правовий режим щодо замороження, управління та конфіскації активів, пов’язаних із державою-агресором, охоплюючи майно будь-якої іноземної особи, організації або держави, які не лише брали участь у збройному конфлікті, а ще й планували, санкціонували або сприяли таким діям.

5. Необхідно передбачити механізм захисту третіх осіб, які не є ворогами, але мають частку у конфіскованому майні.

6. Держава може продовжувати термін дії обмежувальних заборон навіть після завершення збройного конфлікту, надзвичайного стану або у мирний час, якщо це виправдано превенцією економічної безпеки країни.

7. Слід запровадити механізм «заміни сторони договору», щоб надати можливість добросовісним власникам припиняти або змінювати умови угод без взаємодії з ворогом.

8. Доцільно запровадити обов’язкове декларування кінцевих бенефіціарних власників, пов’язаних із ворожими державами, та розширити інструменти фінансового моніторингу для своєчасного виявлення ризиків та попередження прихованого впливу.

9. Держава може встановити заборону чи обмеження інвестування іноземних суб’єктів, що пов’язані з державою-агресором у стратегічні сектори, а також їх участі в держзакупівлях особливо у сферах інфраструктури, оборони, кібербезпеки та цифрових послуг.

10. Держава може інституалізувати механізми виявлення підривної діяльності через запровадження обов’язкової звітності про фінансування, завдання та зв’язки медіа, неурядових організацій та інших суб’єктів, що можуть діяти в інтересах ворожих урядів.

Нарешті, ключовим елементом має стати прийняття окремого Закону про врегулювання відносин із суб’єктами, пов’язаними з державою-агресором, що закріплює комплексне бачення економічної безпеки, засноване на прозорості, гнучкості та верховенстві права. Такі зміни вже розробляються Інститутом законодавчих ідей спільно з Міністерством економіки України.

Лише системна модель, заснована на міжнародному досвіді, підтримана міжвідомчою координацією та інституційною спроможністю, дозволить Україні ефективно протидіяти економічному впливу недружніх країн та сформувати нову архітектуру державної безпеки у XXI столітті.