Антикорупційна експертиза законопроєктів ВРУ ІХ скликання

На початку нового політичного сезону 2020 року національні ЗМІ облетіла інформація про те, що народний депутат отримав 13 тисяч доларів за внесення поправок до законопроєкту, які мали б на меті лобіювання прийняття зеленого тарифу для підприємців, які переробляють відходи. Під час операції «під прикриттям» депутат розповів детективу НАБУ, що така практика не є унікальною . Підтвердженням є те, що не так давно вдалося внести зміни до законодавства та ліквідувати законодавчо закріплену корупційну схему з оцінки нерухомості через авторизовані електронні майданчики, яка принесла близько 700 000 000 гривень прибутку бенефіціарам та відповідно збитків громадянам.

Це додатково підтверджує, що одним із «стовпів» корупції у державі є корупційні норми законодавчих актів.

Завдання виявити корупціогенні фактори в проєктах законів та не допустити ухвалення таких законопроєктів покладено на трьох суб’єктів – Комітет ВРУ з питань антикорупційної політики (далі – Антикорупційний комітет), Національне агентство з питань запобігання корупції (далі – НАЗК) та Міністерство юстиції України (далі – Мін’юст).

Дослідження діяльності цих органів у сфері проведення антикорупційної експертизи законопроєктів протягом 2018-2019 років свідчить про доволі низький рівень ефективності проведення такої експертизи деякими суб’єктами, зокрема Мін’юстом та НАЗК, яке не здійснило жодної експертизи за вказаний період. Упродовж 2019 року в усіх згаданих інституціях відбулося кадрове оновлення: обрано нових членів парламенту, призначено нове керівництво НАЗК та Мін’юсту.

Вказані обставини зумовили потребу здійснити переоцінку діяльності цих органів з огляду на зміну їхнього керівництва. Водночас, на наш запит щодо проведення антикорупційної експертизи законопроєктів, Мін’юст відповів, що обов’язкова антикорупційна експертиза здійснюється Міністерством юстиції України, крім антикорупційної експертизи проєктів нормативно-правових актів, внесених на розгляд Верховної Ради України народними депутатами України, яка здійснюється комітетом Верховної Ради України, до предмета відання якого належить питання боротьби з корупцією; обов’язковій антикорупційній експертизі, яка проводиться Міністерством юстиції України, підлягають усі проєкти нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України. Із доданих до відповіді документів убачається, що антикорупційна експертиза проводиться Мін’юстом у межах здійснення загальної правової експертизи проєкта Закону. Вказані особливості проведення Мін’юстом антикорупційної експертизи законопроєктів, а також відсутність у публічному доступі звітної інформації за IV квартал 2020 року не дають можливості здійснити об’єктивну та повноцінну оцінку змін у діяльності Мін’юсту нарівні з іншими органами, які проводять антикорупційну експертизу законопроєктів.

У зв’язку з цим завданнями цього аналітичного документа є:

1. Надання об'єктивної оцінки стану функціонування та ефективності реалізації антикорупційної експертизи законопроєктів крізь призму діяльності Антикорупційного комітету та НАЗК за період з 1 вересня 2019 року до 31 грудня 2020 року;
2. Порівняння результатів проведення експертизи вказаними суб’єктами;
3. Визначення ключових проблем, які стоять на заваді ефективному проведенню антикорупційної експертизи законопроєктів кожним з органів та надання рекомендацій щодо їх подолання. 

Оцінка ефективності та надані рекомендації ґрунтуються на нашому попередньому досвіді проведення антикорупційної експертизи законопроєктів та принципах ефективної антикорупційної експертизи, вироблених у межах одного з найґрунтовніших досліджень щодо антикорупційної оцінки законодавства, здійсненого Радою регіонального співробітництва та Регіональною антикорупційною ініціативою для країн Південно-Східної Європи.

З метою оптимізації зазначених принципів та їх адаптації саме до визначення ефективності антикорупційної експертизи законопроєктів в Україні на їхній основі було вироблено відповідні критерії, які дозволять належним чином оцінити ефективність здійснення експертизи спеціально уповноваженими на таку діяльність суб’єктами – Антикорупційним комітетом та НАЗК.

01. Повнота експертизи

Антикорупційна експертиза повинна здійснюватися щодо всіх законопроєктів з усіх сфер правового регулювання. Потрібно досліджувати не лише текст законопроєкту, а й пояснювальну записку та інші супровідні документи, які додаються до законопроєкту, тобто експертиза має бути комплексною. Окрім цього, повною можна вважати лише антикорупційну експертизу, яка здійснюється на всіх стадіях законотворення – від розроблення законопроєкту до його прийняття та підписання, тобто має системний характер.

02. Пріоритетність

Насамперед антикорупційна експертиза повинна здійснюватися щодо законопроєктів у найбільш корупційно вразливих сферах та тих сферах, які регулюють найважливіші та найзначущіші суспільні відносини, а також щодо законопроєктів, які мають реальну перспективу найближчим часом стати законами.

03. Своєчасність

Антикорупційна експертиза повинна здійснюватися у строки, які дають змогу в подальшому застосувати рекомендації, надані в результаті її проведення, та не допустити прийняття законопроєктів, у положеннях яких містяться корупційні ризики.

04. Аргументованість

Антикорупційна експертиза повинна здійснюватися на підставі та у чіткій відповідності до положень якісної, професійної та науково обґрунтованої методології проведення такої експертизи. Розроблення та подальше використання методології сприяє ефективності вказаної діяльності та мінімізує можливість ухвалення суб’єктивних та упереджених рішень під час здійснення експертизи.

05. Єдність підходів

Недопущення корупційних ризиків у нормах законопроєкту має бути метою для всіх учасників законотворення. Це стосується й суб’єктів, які в подальшому здійснюють антикорупційну експертизу законопроєктів. Лише спільними зусиллями та за однакового бачення шляхів недопущення прийняття корупційних норм можливо досягти найвищої ефективності цієї діяльності. Для цього має бути належний рівень комунікації між законотворцем та суб’єктом проведення антикорупційної експертизи, а також потрібно створити належні умови для участі громадськості в проведенні експертизи.

06. Обов’язковість рекомендацій

Законотворець повинен враховувати рекомендації суб’єктів здійснення антикорупційної експертизи, надавати інформацію щодо врахування таких рекомендацій чи обґрунтованих причин їх неврахування. Потрібен дієвий контроль за врахуванням наданих рекомендацій, суб’єкт проведення експертизи повинен мати можливість контролювати їх дотримання. Доцільно встановити зворотний зв’язок від законодавця. Результати громадської антикорупційної експертизи мають бути заслухані.

07. Публічність

Діяльність із проведення антикорупційної експертизи законопроєктів повинна мати загальнодоступний характер. Про висновки та рекомендації за результатами здійснення експертизи потрібно інформувати широкий загал, зокрема публікувати їх на загальнодоступних сайтах та онлайн-платформах. Доступ до вказаних документів має бути постійним.

08. Прозорість і відкритість

Експертна діяльність має бути належним чином урегульована, бути професійною, відповідати високим стандартам якості, бути прозорою та належним чином заохочуватися. Особливо важливою є рання публікація законопроєктів, щоб мати достатньо часу для ознайомлення та здійснення експертизи, залучення до цієї діяльності стейкхолдерів та громадськості.

09. Наочність

Стандарти антикорупційної експертизи потрібно донести до всіх суб’єктів, які здійснюють розроблення законопроєктів, а також до громадськості, що здійснює громадську експертизу. Результати антикорупційної експертизи мають запобігати подальшим випадкам потрапляння схожих корупційних ризиків до положень законопроєктів та сприяти високому рівню якості прийнятих законів.

Аналітичний документ складається з 6 розділів. У першому розділі відображено аналітику законопроєктів, зареєстрованих у парламенті протягом останнього року, які мали стати предметом антикорупційної експертизи. У другому розділі досліджено діяльність Антикорупційного комітету в частині здійснення антикорупційної експертизи законопроєктів, надано оцінку ефективності вказаної діяльності. Третій розділ містить аналіз ефективності антикорупційної експертизи законопроєктів, яку проводить НАЗК. У четвертому розділі порівняно результати здійснення та ефективність антикорупційної експертизи Антикорупційного комітету та НАЗК. П’ятий розділ містить короткий аналіз антикорупційної експертизи, яку проводять інші суб’єкти, зокрема Мін’юст та громадськість в особі ІЗІ. В останньому розділі підбито підсумки та надано рекомендації щодо підвищення ефективності антикорупційної експертизи законопроєктів.

Усі законопроєкти, зареєстровані у парламенті, підлягають обов’язковій антикорупційній експертизі до їх прийняття. Комітет з питань антикорупційної політики (далі – Комітет) наділений повноваженнями, серед іншого, проводити антикорупційну експертизу кожного законопроєкту під час його підготовки до першого читання. Своєю чергою, НАЗК обирає до аналізу законопроєкти на власний розсуд незалежно від етапу їх розгляду парламентом.

Комітет покликаний бути тим внутрішньопарламентським незалежним арбітром, який виявляє та вказує на корупціогенні фактори в законопроєктах, таким чином не допускаючи прийняття законів з нормами, які можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень.

Складність цієї роботи пов’язана, насамперед, із великою кількістю законопроєктів, ініціаторами яких є народні депутати України. Більше того, діяльність Комітету з проведення антикорупційної експертизи законопроєктів може ускладнюватися спротивом членів парламенту, які лобіюють приватні інтереси.

Ефективна антикорупційна експертиза дає змогу запобігти потраплянню корупційних ризиків до норм законопроєктів ще на етапі їх створення та проходження законопроєкту в парламенті.

Для усвідомлення масштабів роботи, яку має виконати Антикорупційний комітет – а це усі зареєстровані законопроєкти, – пропонуємо ознайомитися з такими даними.

Станом на 31 грудня 2020 року в парламенті було зареєстровано 2931 законопроєкт, з яких:

З наведеної вище інфографіки можна зробити висновок, що кожен восьмий законопроєкт стає законом, кожен третій – відхиляється. Майже половина від зареєстрованих законопроєктів ще опрацьовується в головних комітетах, і жодного рішення стосовно них не прийнято.

Також доволі цікавим є розподіл зареєстрованих законопроєктів за комітетами. Статистичні показники такого розподілу є такими:

Як ми бачимо, перше місце безальтернативно посідає Комітет з питань фінансів, податкової та митної політики, до якого надійшло 19 % від загальної кількості законопроєктів. На другому місці – Правоохоронний комітет, на третьому – Комітет з питань соціальної політики.

За майже півтора року жодного законопроєкту не було зареєстровано у Комітеті з питань свободи слова. У Комітеті з питань молоді і спорту зареєстровано 17 законопроєктів, а третім у списку за найменшою кількістю зареєстрованих законопроєктів є Комітет з питань цифрової трансформації – 25 законопроєктів.

Вказані цифри ілюструють кількісні показники ефективності виконання профільної роботи комітетами. Водночас наведені дані стосуються лише законопроєктної роботи у сфері відання комітетів і не охоплюють розгляд інших законопроєктів, проєктів постанов, функцію парламентського контролю.

За нашими оцінками, Антикорупційний комітет розглянув кожен 5-й законопроєкт з усіх, що надійшли на його розгляд. Кожен 9-й із розглянутих законопроєктів отримав негативний висновок Комітету (тобто в них було виявлено корупціогенні фактори).

Антикорупційний комітет протягом оцінюваного періоду (вересень 2019 – 31 грудня 2020) був визначений головним у 74 законопроєктах і не головним у 2730 законопроєктах.

Отже, повнота як один із критеріїв ефективності антикорупційної експертизи, яку проводить Антикорупційний комітет, перебуває на невисокому рівні, оскільки аналізується лише п’ята частина від усіх зареєстрованих законопроєктів. Аналіз висновків такої експертизи показав, що зазвичай досліджується лише текст законопроєкту, водночас не розглядаються пояснювальна записка та інші супровідні документи до законопроєкту. Варто зазначити, що Комітет наводить зауваження про відсутність фінансово-економічного обґрунтування (що є частиною пояснювальної записки), проте рідко зауважує про невідповідність задекларованої мети тексту законопроєкту.

Ще одним недоліком, який не дає змоги говорити про досягнення повноти здійснення антикорупційної експертизи вказаним суб’єктом, є несистемний характер перевірки, адже експертизу проходять лише законопроєкти, які готуються до першого читання, подальша їх доля залишається поза увагою Комітету. Таким чином, можемо констатувати лише часткову відповідність критерію повноти.

Водночас аналіз обраних для експертизи законопроєктів свідчить про дотримання критерію пріоритетності, адже 57 із 101 (56,44 %) законопроєктів, які були прийняті у першому читанні, отримали висновки Антикорупційного комітету. 163 із 377 (43,24 %) законопроєктів, які було прийнято в цілому, також отримали висновки Антикорупційного комітету. Такий фокус аналізу вказує на правильний вибір законопроєктів для експертизи з огляду на їхню об’єктивну можливість стати законами.

У лютому 2020 року Антикорупційний комітет розробив Регламент розгляду проектів нормативно-правових актів (затверджений на засіданні Комітету від 12.03.2020 р.). У вказаному Регламенті було затверджено строк проведення експертизи (21 день) та передбачено, що законопроєкт перевіряється на відповідність законодавчим актам у сфері запобігання корупції, а під час перевірки використовується Методологія проведення експертизи, затверджена Міністерством юстиції України. Власної методології Комітет не має.

За результатами аналізу рішень Комітету по 72 законопроєктах, визнаних такими, що не відповідають вимогам антикорупційного законодавства, можна зробити висновок, що у своїх рішеннях Комітет не посилається на Методологію Міністерства юстиції України та не дотримується строку, визначеного у вказаному Регламенті. Це свідчить про недотримання Комітетом критерію аргументованості та своєчасності проведення антикорупційної експертизи.

Здійснення антикорупційної експертизи без використання якісної методології її проведення негативно впливає на дотримання критерію єдності підходів як одного з критеріїв ефективності експертизи. Аналіз висновків Антикорупційного комітету показав, що єдності підходів при відображенні результатів експертизи здебільшого немає, доказом чого є те, що у деяких випадках законопроєкт потрапляє до таких, що містять зауваження, хоча виявлені в ньому недоліки є більш корупційно небезпечними (наприклад, законопроєкт № 2285-д «Про державне регулювання діяльності щодо організації та проведення азартних ігор»), аніж недоліки, виявлені в законопроєктах, які у подальшому було визнано негативними – № 2069 (Проект Закону про внесення доповнень до статті 165 Податкового кодексу України (щодо включення доходів, отриманих від надання в оренду житла внутрішньо переміщеній особі, до переліку доходів, що не включаються до розрахунку загального місячного (річного) оподатковуваного доходу).

Більше того, існують випадки, коли законопроєкт визнається таким, що відповідає вимогам антикорупційного законодавства, водночас у висновку надаються зауваження щодо положень законопроєкту, які здатні сприяти виникненню корупційних ризиків доходу.

Наприклад у висновку щодо Проекта Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів щодо продажу земельних ділянок державної та комунальної власності або прав на них (оренди, суперфіцію, емфітевзису) через електронні аукціони № 2195 Антикорупційний комітет вказав, що у проекті акта не виявлено корупціогенних факторів – проект акта відповідає вимогам антикорупційного законодавства. Разом з тим, у висновку було зазначено, що Кабінету Міністрів України надаються надто широкі повноваження (перелічуються), які дозволять здійснювати визначальний вплив на торги. На нашу думку, виявлені Комітетом недоліки несуть явні корупційні ризики, які б мали стати підставою для визнання такого законопроєкту таким, який містить корупціогенні фактори, тобто у цьому разі законопроєкт повинен був бути визнаний негативним, або хоча б таким, що містять зауваження. Таким чином, наведені аргументи свідчать про недотримання Антикорупційним комітетом критерію єдності підходів при проведенні антикорупційної експертизи.

На підставі 72 рішень Комітету, якими законопроєкти визнавалися негативними, ми сформували рейтинг ініціаторів законопроєктів, визнаних корупційними.

Рейтинг народних депутатів ІХ скликання

Рейтинг Комітетів Рейтинг відображає сфери, у яких Антикорупційний комітет найчастіше виявляє корупціогенні фактори. Перше місце посідає сфера податків. Відповідна сфера правового регулювання пов’язана з питаннями розподілу матеріальних ресурсів і тому є особливо привабливою для охочих провести корупціогенні норми. Це пояснюється, серед іншого, тим, що у цій сфері реєструється левова частка законопроєктів – 22 % від загальної кількості. Водночас така тенденція не поширюється на двох наступних лідерів цього рейтингу – економічний розвиток та регламент Парламенту.

Отже, можемо стверджувати, що корупціогенні фактори переважно виявляються Антикорупційним комітетом у законопроєктах зі сфер, які регулюють розподіл суспільних благ, зокрема податків та економічного розвитку, що додатково свідчить про дотримання ним критерію пріоритетності.

Рейтинг фракцій

Аналіз суб'єктів законодавчої ініціативи усіх законопроєктів, визнаних Антикорупційним комітетом такими, що містять корупціогенні фактори, дав можливість сформувати їх рейтинг.

Ці 72 законопроєкти загалом підписали 404 депутати. Загалом за фракціями маємо такий результат:

Ми дослідили стан врахування висновків Комітету з питань антикорупційної політики іншими комітетами парламенту. Лише 5 із 72 висновків Антикорупційного комітету врахували головні комітети під час розгляду та ухвалення рішень щодо відхилення законопроєкту. Щодо 21 висновку рішення не прийнято, оскільки головний комітет не розглядав відповідних законопроєктів або законопроєкт було знято з розгляду до рішення. Під час розгляду 38 законопроєктів Антикорупційний комітет пропустив строки, і на момент розгляду законопроєкту на засіданні головного комітету висновку Антикорупційного комітету ще не було. Ще 6 висновків головний комітет не взяв до уваги під час ухвалення рішення на своєму засіданні.

Пропуск строків і несвоєчасність розгляду законопроєктів свідчать про недотримання Антикорупційним комітетом критерію своєчасності проведення антикорупційної експертизи. Це впливає і на обов’язковість врахування наданих рекомендацій, оскільки, здебільшого, через пропуск строків рекомендації комітету не беруться до уваги та залишаються неврахованими, про що свідчить врахування головними комітетами лише 5 негативних висновків Антикорупційного комітету. У результаті вплив антикорупційної експертизи на рішення головного комітету (і, відповідно, всього парламенту) зменшується.

Станом на 31 грудня 2020 року на етапі підготовки до другого читання перебував 101 законопроєкт. Попри те, що Антикорупційний комітет зобов’язаний здійснювати антикорупційну експертизу законопроєктів лише до першого читання, з огляду на суперечливу практику врахування комітетами позицій Антикорупційного комітету, потрібно проводити моніторинг як для усунення виявлених ризиків до другого читання, так і для виявлення нових ризиків, що з’явилися в процесі підготовки законопроєкту до другого читання.

Деякі проблеми простежуються і в публічності експертизи Антикорупційного комітету, зокрема не здійснюється публікація результатів експертизи на сайті Комітету, хоча розділ із назвою «Висновки та коментарі на законопроекти» на сайті є. Крім того, протягом досліджуваного періоду простежувалась значна затримка опублікування протоколів засідань Комітету. Так, наприклад, станом на кінець серпня 2020 року, останній протокол, опублікований на вебсайті Комітету, датований березнем 2020 року. Таким чином, можемо стверджувати про не надто високий рівень публічності, як одного з критеріїв ефективної антикорупційної експертизи.

Діяльність з проведення антикорупційної експертизи законопроєктів Антикорупційним комітетом можна загалом охарактеризувати як прозору та відкриту, адже засідання, на яких розглядаються результати експертизи, є відкритими, транслюються в онлайн-форматі. Більше того, практика співпраці ІЗІ та Комітету вказує на високий рівень урахування наданих зауважень – від 60 до 84% у різний період. Водночас не є поширеною практикою запрошення недержавних стейкхолдерів на засідання Комітету для обговорення та розгляду законопроєктів у межах проведення антикорупційної експертизи. Таким чином, критерій прозорості та відкритості здебільшого дотримується.

Стосовно дотримання критерію наочності антикорупційної експертизи, то про її наявність важко стверджувати, адже на вебсайті Комітету та у відкритому доступі немає рекомендацій Комітету щодо шляхів уникнення корупційних факторів для розробників законопроєктів чи будь-якої систематизації виявлених Комітетом корупціогенних факторів.

Окрім роботи парламентського комітету, антикорупційну експертизу почало здійснювати Національне агентство з питань запобігання корупції . НАЗК уповноважене законом проводити антикорупційну експертизу будь-якого законопроєкту, що розглядається в парламенті, і своїм висновком впливати на його прийняття або зміну. Оскільки НАЗК наділене дискрецієюу цьому питанні, воно вільне у виборі законопроєктів до аналізу та, як показує практика, не проводить антикорупційної експертизи всіх законопроєктів.

У 2020 році НАЗК розпочало проводити антикорупційну експертизу законопроєктів, що розглядалися у Верховній Раді України. Станом на 31 грудня 2020 року НАЗК провело антикорупційну експертизу 36 законопроєктів , стосовно 2 законопроєктів експертиза проводилась, 1 висновок було підготовлено на проєкт закону, який не було зареєстровано у Парламенті.

Алгоритм проведення експертизи НАЗК дещо відрізняється від комітетського. На першому етапі НАЗК проводить моніторинг проєкту акта. У разі виявлення в ньому корупціогенних факторів такий проєкт підлягає «повній» перевірці – другому етапу проведення антикорупційної експертизи, результатом якого є підготовка висновку з відповідними рекомендаціями. Це пояснює, чому 32 з 33 проаналізованих НАЗК законопроєктів отримали негативний висновок. Цим може обґрунтовуватися відносно незначна кількість висновків НАЗК, адже на «повну» антикорупційну експертизу потрапляють здебільшого проєкти актів, які містять корупціогенні фактори та є потенційно корупційними.

Отже, критерій повноти здійснення антикорупційної експертизи не дотримано повною мірою, адже наразі кількість проаналізованих НАЗК законопроєктів є незначною. Водночас НАЗК не лише аналізує текст законопроєкту, а й досліджує пояснювальну записку до нього. Слід зазначити, що перший висновок за результатом проведення антикорупційної експертизи НАЗК датується червнем 2020 року, а більшість висновків (21 з 33) були зроблені у жовтні-листопаді 2020 року. Збереження вказаної тенденції здатне позитивно вплинути на кількість висновків НАЗК, та підвищити рівень повноти здійснення антикорупційної експертизи законопроєктів цим органом.

Більшість законопроєктів, проаналізованих НАЗК, стосуються економічної політики та галузевого розвитку. Враховуючи наведені вище дані щодо найбільш корупціогенних сфер, у яких було виявлено корупціогенні фактори парламентом, такий фокус є виправданим та свідчить про дотримання критерію пріоритетності.

Задля оцінювання врахування результатів антикорупційної експертизи НАЗК ми проаналізували стан розгляду в парламенті законопроєктів, у яких НАЗК виявило корупціогенні фактори.

Як видно з наведених даних, здебільшого НАЗК проводить антикорупційну експертизу законопроєктів до їхнього першого читання у парламенті, разом з тим 36 % своїх висновків НАЗК надало уже після прийняття законопроєкту в першому читанні, що з одного боку, дає змогу фокусуватися на актуальних і пріоритетних законопроєктах та звертати увагу народних депутатів на ті зміни, які потрібно усунути до другого читання шляхом подання поправок та пропозицій. З іншого боку, НАЗК повинне виділяти ресурси на повторну антикорупційну експертизу тексту законопроєкту, підготовленого депутатами до другого читання, для 1) моніторингу врахування наданих зауважень та 2) виявлення нових корупціогенних факторів у врахованих поправках до другого читання. У такому разі експертиза матиме системний характер. Водночас, як показує практика Антикорупційного комітету, експертиза законопроєктів на ранніх етапах дає змогу зупинити прийняття законопроєкту ще в першому читанні.

Цікавою є практика НАЗК щодо проведення антикорупційної експертизи законопроєктів ще не зареєстрованих у парламенті.

Виявлення корупційних ризиків на цій стадії дозволяє усунути недоліки проєкту та зареєструвати у парламенті уже “виправлений” законопроєкт, що у свою чергу підвищує рівень своєчасності такої діяльності НАЗК.

Антикорупційна експертиза законопроєктів проводиться у чіткій відповідності до розробленої НАЗК Методології, тож можна стверджувати про дотримання критерію аргументованості.

Стосовно єдності підходів, то у всіх висновках НАЗК простежується єдиний підхід до визначення форми та змісту результатів антикорупційної експертизи законопроєктів.

Щодо впливу висновків НАЗК на процес ухвалення рішень у парламенті, то

Також ми дослідили ті законопроєкти, які були прийняті у 1-му читанні та щодо яких надані таблиці поправок та тексти законопроєктів до 2 читання. Аналіз вказаних документів показав, що у кожному такому законопроєкті хоча і частково, але були враховані висновки антикорупційної експертизи НАЗК, зокрема: у закопроєкті № 2695 було виключено з переліку підстав для здійснення профілактичних заходів видання організаційно-розпорядчого акта керівника поліції , у законопроєкті № 2194 були враховані зауваження щодо здійснення рецензування документації із землеустрою , а у законопроєкті № 3318 враховані зауваження стосовно недоцільності визначення повноважень надзвичайних протиепізоотичних Комісій положеннями про них.

Отже, можемо говорити про досить високий рівень обов’язковості рекомендацій НАЗК, хоча і при невеликій кількості висновків цього органу, що ще раз доводить необхідність більш активного здійснення антикорупційної експертизи НАЗК.

Наявність висновків за результатами експертизи НАЗК на офіційному сайті органу, а також публікації стосовно вказаної діяльності на різних інформаційних платформах свідчать про дотримання критерію публічності.

Антикорупційна експертиза законопроєктів здійснюється НАЗК із дотриманням критеріїв прозорості та відкритості. Більше того, практика співпраці ІЗІ та НАЗК вказує на високий рівень урахування наданих зауважень: кожен із законопроєктів, висновок на який ІЗІ надіслав до НАЗК, агентство визнало корупційним. НАЗК розпочинало антикорупційну експертизу кожного законопроєкту, яку ініціював ІЗІ. НАЗК повідомляє про початок проведення антикорупційної експертизи законопроєктів Громадську раду при НАЗК.

Оцінити наочність експертизи НАЗК наразі доволі складно, адже кількість проаналізованих законопроєктів невелика. Водночас НАЗК публікує короткі аналітики щодо проведеної експертизи та основних виявлених корупціогенних факторів.

У цьому розділі ми маємо на меті проілюструвати, наскільки збігаються позиції НАЗК та Антикорупційного комітету щодо наявності корупціогенних факторів у законопроєктах. За основу ми взяли всі законопроєкти, проаналізовані НАЗК.

Наведене порівняння висновків антикорупційної експертизи Комітету та НАЗК щодо однакових законопроєктів указує на те, що лише стосовно двох законопроєктів позиції Комітету та НАЗК збіглися і в них було виявлено корупціогенні фактори.

Ми можемо пояснити це тим, що Комітет фактично поділяє свої резолюції на три види: «відповідає вимогам антикорупційного законодавства» («позитивний»), «відповідає вимогам антикорупційного законодавства, але містить зауваження» («із зауваженнями»), «не відповідає вимогам антикорупційного законодавства» («негативний»). Проте не окреслено чітких меж між «із зауваженнями» та «негативним». Інакше кажучи, наразі немає усталених та офіційно передбачених стандартів, гайдлайнів щодо проведення Антикорупційним комітетом експертизи законопроєктів, ба більше, немає самої методології такої діяльності, яка б враховувала специфіку роботи саме Антикорупційного комітету і базувалася б на практиці проведення ним антикорупційної експертизи. Водночас, як показує практика, і що вже було описано вище, Комітет не виробив уніфікованих правил, які б свідчили про однозначність висновку щодо законопроєкту як «негативного» чи «із зауваженнями».

Така нечіткість не сприяє високій ефективності антикорупційної експертизи, яку проводить Антикорупційний комітет. У зв'язку з цим Комітету варто розробити власну методологію з чітким обґрунтуванням, за яких обставин виявлені корупціогенні фактори є порушенням вимог антикорупційного законодавства, а за яких – ні. Альтернативою є відмова від проміжного рішення у вигляді «зауважень» та фіксація всіх положень, які містять корупціогенні фактори, як таких, що суперечать вимогам антикорупційного законодавства, з рекомендацією подальшого доопрацювання законопроєкту з урахуванням наданих Комітетом пропозицій.

Стосовно порівняння критеріїв ефективності здійснення антикорупційної експертизи законопроєктів Антикорупційним комітетом та НАЗК можемо стверджувати, що наразі експертиза НАЗК є більш ефективною, хоча вказана діяльність обох суб’єктів потребує удосконалення.

Антикорупційний комітет проводить значно більше експертиз, ніж НАЗК, однак не досліджує супровідні документи, зокрема пояснювальну записку, як це робить НАЗК, описуючи мету законопроєкту у своїх висновках та виявляючи випадки невідповідності положень законопроєкту заявленій меті. Водночас в обох суб’єктів перевірка не має системного характеру, адже аналізуються лише законопроєкти, підготовлені до першого читання, як у Антикорупційному комітеті, або також і законопроєкти після їх прийняття у першому читанні, як у НАЗК. Жоден орган не аналізує всіх законопроєктів, прийнятих у першому читанні, не кажучи про друге.

Обидва суб’єкти проведення експертизи дотримуються критерію пріоритетності та аналізують законопроєкти з найбільш «ризикових» сфер. Водночас, простежується, що НАЗК аналізує законопроєкти, уже прийняті в першому читанні, тобто ті законопроєкти, що є пріоритетними в розгляді та мають високі шанси стати невдовзі законами.

Значні проблеми простежуються із своєчасністю висновків Антикорупційного комітету та НАЗК, що негативно впливає на їх врахування та подальше усунення виявлених у законопроєктах корупціогенних факторів, але практика НАЗК дещо змінюється в бік більш ранніх етапів.

Якісною перевагою антикорупційної експертизи, яку проводить НАЗК, є те, що вона здійснюється у чіткій відповідності до Методології НАЗК, тобто відповідає критерію аргументованості, тоді як Антикорупційний комітет такої методології не має.

Дотримання попереднього критерію значною мірою впливає на дотримання критерію єдності підходів. У висновках НАЗК простежується її високий рівень, а висновки Антикорупційного комітету іноді є суперечливими.

Щодо обов’язковості рекомендацій антикорупційної експертизи, то наразі більша кількість врахованих рекомендацій за результатами експертизи у НАЗК, тоді як головні комітети врахували лише 5 негативних висновків Антикорупційного комітету.

На відміну від Антикорупційного комітету, НАЗК публікує свої висновки в єдиному місці на офіційному сайті, що свідчить про вищий рівень публічності вказаної діяльності.

Проведення антикорупційної експертизи обома суб’єктами можна оцінити як достатньо прозоре та відкрите.

На сьогодні наочність антикорупційної експертизи НАЗК є дещо вищою, ніж наочність експертизи, яку проводить Антикорупційний комітет.

Антикорупційну експертизу також проводить Міністерство юстиції України, використовуючи вже згадану нами Методологію антикорупційної експертизи. Мін’юст з вересня 2019 по вересень 2020 провів 381 експертиз проєктів законів, з яких лише 3 отримали негативний висновок. Основна увага міністерства сфокусована на проведенні антикорупційної експертизи підзаконних нормативно-правових актів, адже кількість висновків на такі акти в рази перевищує кількість висновків щодо проєктів законів. Окрім того, немає прозорих правил ініціювання експертиз Мін’юсту (які, до речі, є юридичними, або ж правовими, експертизами, а не антикорупційними у вузькому розумінні), так само як і відкритої інформації про врахування висновків таких експертиз. Крім того, Законом України «Про запобігання корупції» на Мін’юст покладено повноваження проводити експертизу проєктів актів, які вносяться на розгляд Кабінету Міністрів України, а також усіх нормативно-правових актів, які підлягають реєстрації. До того ж проєкти законів, ініційовані на розгляд парламентом народними депутатами України, не входять до обов’язкового переліку проєктів, щодо яких проводиться експертиза. Це дає підстави стверджувати про невисокий ефект від здійснення антикорупційної експертизи Мін’юстом на весь масив законопроєктів, які реєструються в парламенті.

Результати громадської антикорупційної експертизи законопроєктів, яку проводить Інститут законодавчих ідей, за IX скликання парламенту (станом на 31 грудня 2020 року) складають 1617 проаналізованих законопроєктів, з яких:

На підставі проведеного аналізу рішень Антикорупційного комітету на законопроєкти, що містять зауваження або визнані такими, що не відповідають вимогам антикорупційного законодавства, можемо стверджувати, що 80 % зауважень Інституту законодавчих ідей Антикорупційний комітет врахував під час ухвалення рішень щодо проєктів законів.

Відтак, у межах громадської антикорупційної експертизи Інститут законодавчих ідей підготував висновки за результатами проведення антикорупційної експертизи на більше ніж 55 % проєктів законів, зареєстрованих у парламенті.

Окрім плідної співпраці з комітетом ВРУ, ІЗІ ініціював проведення перших антикорупційних експертиз НАЗК, зокрема Проєкту Закону України «Про внутрішній водний транспорт», Проєкту Закону України «Про рієлтерську діяльність в Україні», Проєкту Закону України «Про внесення змін до Закону України “Про публічні закупівлі” щодо створення передумов для сталого розвитку та модернізації вітчизняної промисловості». Більше того, висновки ІЗІ неодноразово враховувало НАЗК під час аналізу інших законопроєктів.

Антикорупційний законодавчий фільтр нині найбільш ефективно реалізують два державні органи – парламент в особі Комітету з питань антикорупційної політики та Національне агентство з питань запобігання корупції. Водночас, за результатами цього аналітичного дослідження, вважаємо за потрібне надати рекомендації стосовно підвищення рівня ефективності проведення антикорупційної експертизи законопроєктів шляхом удосконалення розроблених нами критеріїв її ефективності.

Рекомендації Антикорупційному комітету

01. Проводити комплексну антикорупційну експертизу законопроєктів на всіх етапах їх розгляду у парламенті.

Аналіз законопроєктів не лише на етапі їх підготовки до першого читання, а й на подальших стадіях законотворення дозволить досягти системного характеру антикорупційної експертизи. З метою моніторингу врахування виявлених корупціогенних факторів до прийняття законопроєкту в цілому Комітету слід розробити зміни до Регламенту та відповідної методологічної бази. Експертиза, що проводиться Комітетом повинна бути комплексною, тобто досліджуватись має не лише текст законопроєкту, а й пояснювальна записка та інших супровідні документи до нього. Виконання вказаних рекомендацій дозволить досягти критерію повноти антикорупційної експертизи.

02. Фокусуватися на законопроєктах, які мають реальну перспективу найближчим часом стати законами.

Ціллю є проведення експертизи щодо усіх зареєстрованих законопроєктів, однак за обмежених ресурсів доцільно концентруватися саме на “перспективних” законопроєктах, здійснюючи їхню експертизу першочергово, таким чином Комітет дотримуватиметься критерію пріорітетності.

03. Збільшити швидкість затвердження результатів експертизи.

Наразі велика частина висновків готується Комітетом уже після розгляду законопроєкта профільним комітетом. Тому, збільшення швидкості затвердження висновків у межах строків, визначених Регламентом ВРУ та внутрішнім Регламентом Антикорупційного комітету та збільшення кількістості засідань Комітету/його підкомітетів, під час яких вирішуються питання антикорупційної експертизи значно підвищить її ефективність за критерієм своєчасності та дозволить у подальшому врахувати результати такої експертизи.

04. Розробити та керуватися власною методологією проведення антикорупційної експертизи.

Відсутність власної методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів послаблює якість експертизи та негативно впливає на дотримання багатьох критеріїв її ефективності. Тому розробка якісної, професійної та науково обґрунтованої методології проведення антикорупційної експертизи законопроєктів та подальше її використання Комітетом у процесі проведення експертизи дозволить дотримуватися критерію аргументованості та значно покращить ефективність експертизи за іншими критеріями.

05. Виробити загальну практику щодо форми та змісту викладення результатів антикорупційної експертизи та відмовитися від використання проміжного висновку за результатами експертизи.

Наразі відсутня уніфікована форма висновків Комітету та існує певна неузгодженість стосовно визнання законопроєкту таким, що відповідає вимогам антикорупційного законодавства та таким, що їм не відповідає. Доволі часто “зауваження”, які викладені у висновках є досить суттєвими та свідчать про корупційні ризики законопроєкту. Тому доцільно відмовитися від визначення законопроєкту таким, що «містить зауваження» та здійснювати фіксацію усіх положень, які містять корупціогенні фактори, як таких, що суперечать вимогам антикорупційного законодавства, з рекомендацією подальшого доопрацювання законопроєкту з урахуванням наданих Комітетом пропозицій. Дотримання вказаних рекомендацій дозволить досягти критерію єдності підходів і, відповідно, підвищити ефективність експертизи, яку проводить Комітет.

06. Проводити моніторинг щодо врахування наданих за результатами експертизи рекомендацій.

Головною метою антикорупційної експертизи є уникнення потрапляння до законів положень, які сприяють виникненню корупційних ризиків. Тому досягти урахування наданих внаслідок проведення експертизи рекомендацій є ключовим завданням Комітету. Проведення моніторингу врахування наданих рекомендацій, з'ясування причин їх неврахування для подальшого удосконалення ефективності експертизи та виправлення виявлених недоліків допоможе Комітету досягти критерію обов’язковості рекомендацій.

07. Здійснювати публікацію результатів антикорупційної експертизи на сайті Комітету та вчасно публікувати протоколи засідань Комітету.

Наразі висновки за результатами експертизи не публікуються на сайті Комітету, хоча відповідний розділ створений. Також спостерігаються значні затримки у публікуванні протоколів засідань Комітету. Виправлення вказаних недоліків дасть змогу говорити про публічність експертизи Комітету.

08. Залучати недержавних стейкхолдерів на засідання Комітету.

Рекомендуємо публікувати проєкти рішень до засідань Комітету, що дозволить зацікавленим сторонам надати власні позиції до затвердження фільнальних рішень Комітетом. Участь широкої громадськості, неурядових організацій та міжнародних партнерів у засіданнях Комітету під час розгляду та обговорення законопроєктів, щодо яких було висловлено застереження з боку таких стейкхолдерів сприятиме підвищенню рівня легітимності та справедливості прийнятих на засіданнях рішень. Таке залучення підвищить ефективність експертизи через дотримання критерію прозорості та відкритості.

09. Здійснювати публікацію матеріалів із систематизацією виявлених корупціогенних факторів, а також відповідних рекомендацій для розробників законопроєктів.

Антикорупційна експертиза законопроєктів повинна мати превентивний ефект та сприяти підвищенню якості прийнятих законів. Для цього доцільним буде здійснювати публікацію матеріалів із систематизацією виявлених унаслідок проведення антикорупційної експертизи корупціогенних факторів, публікувати рекомендації для розробників законопроєктів щодо шляхів запобігання появі корупційних ризиків у положеннях законопроєктів. Виконання зазначених рекомендацій сприятиме наочності експертизи та значно підвищить рівень її ефективності.

Рекомендації НАЗК

01. Збільшити обсяг та прицільність щодо тих законопроєктів, стосовно яких проводиться «повна» перевірка, проводити повторну антикорупційну експертизу законопроєктів, підготовлених комітетами парламенту до другого читання.

Наразі кількість законопроєктів, які пройшли «повну» експертизу НАЗК є незначною, повторна експертиза законопроєктів, підготовлених до другого читання не здійснюється. Крім того необхідно розраховувати строки для надання висновків таким чином, аби надані рекомендації могли бути враховані. В подальшому слід відслідковувати проходження в парламенті ризикованих законопроєктів. Виконання наданих рекомендацій дозволить досягти своєчасності та повноти експертизи.

02. Проводити моніторинг щодо врахування наданих за результатами антикорупційної експертизи рекомендацій.

Висновки експертизи НАЗК є досить змістовними, а надані рекомендації є ґрунтовними та здатні усунути виявлені корупційні ризики. Однак, зазвичай, невідомо, чи були враховані конкретні рекомендації НАЗК при подальшому проходженні законопроєкту у парламенті. Аналіз такого врахування та з’ясування причин неврахування рекомендацій, подальше виправлення недоліків експертизи, які могли стати причиною неврахування рекомендацій сприятиме удосконаленню ефективності експертизи, зокрема через дотримання критерію обов’язковості рекомендацій антикорупційної експертизи.

03. Здійснювати публікацію інформації щодо законопроєктів, які пройшли попередній моніторинг та не потрапили на «повну» перевірку.

Антикорупційна експертиза НАЗК характеризується двоетапністю її проведення, коли на «повну» перевірку потрапляють уже попередньо відібрані законопроєкти. За результатами такої перевірки НАЗК публікує висновки. Однак, будь-яка інформація стосовно законопроєктів, які пройшли попередній моніторинг та не потрапили на «повну» перевірку відсутня, що не дає можливості належним чином оцінити ані кількість попередньо проаналізованих законопроєктів, ані результатів такого попереднього аналізу. Публікація вказаної інформації сприятиме досягненню критерія публічності антикорупційної експертизи.

04. Активніше залучати стейкхолдерів до проведення попереднього моніторингу та «повної» перевірки законопроєктів.

Участь широкої громадськості, інших державних органів, неурядових організацій та міжнародних партнерів як при попередньому моніторингу законопроєктів, так і у процесі їх «повної» перевірки здатна підвищити якість та ефективність антикорупційної експертизи НАЗК, сприятиме прозорості та відкритості такої діяльності.