Інститут законодавчих ідей

  • Eng

    Корупційні ризики в законопроектах (березень-квітень)

    Newsletter

    Експертами Інституту законодавчих ідей за березень-квітень 2019 року було проаналізовано 151 законопроект. В деяких законопроектах знайдені корупційні ризики.

     

    Законопроект №5269 (доопрацьований) – ним надається право виконавчим комітетам місцевих рад приймати рішення щодо розподілу обсягів трансфертів з державного бюджету, у період між сесіями відповідних рад та за умови делегування радою відповідних повноважень. Зараз таке право мають виключно місцеві державні адміністрації.

    Вказаний законопроект було визнано таким, що не відповідає вимогам антикорупційного законодавства. Його було відкликано і подано доопрацьований, який містить окремі корупційні ризики, однак на комітеті ще не розглядався. Варто зосередитися на наступних зауваженнях:

    1. Виконавчі органи не є представницькими органами територіальної громади, адже не обираються нею на виборах. Персональний склад виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради затверджується радою за пропозицією сільського, селищного, міського голови, районної у місті ради – за пропозицією голови відповідної ради (відповідно до статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні).

    Тобто рішення про трансферти з місцевого бюджету громади будуть приймати особи, які громадою не обиралися.

    1. Також, не передбачено процедуру прийняття рішень такими виконавчими комітетами. Це може призвести до того, що виконавчі комітети отримають широкі повноваження в частині перерозподілу бюджетних трансфертів.

    Відповідно до пункту 1.8 Методології проведення антикорупційної експертизи, відсутність або нечіткість адміністративної процедури є корупціогенним фактором.

     

    Законопроект №10061 – ним пропонується зупиняти провадження і звертатися до Верховного Суду, який, протягом 60 днів з дня надходження запиту, зобов’язаний скликати Пленум для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції КСУ.

    Така норма містить наступні корупційні ризики:

    Сьогодні процесуальні кодекси передбачають: суд, визначивши що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії, ухвалює рішення у справі і вже тільки після ухвалення рішення звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності відповідного закону.

    Пропозиція ж щодо зупинення судом провадження і звернення до Верховного Суду, який скликатиме Пленум для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону, створює ризики широкої необмеженої дискреції для суду, можливого затягування судового процесу з боку суду та відповідно корупційні ризики для затягування розгляду судових спорів.

     

    Законопроект №10085 – ним пропонується зменшити розміри посадового окладу судді: – судді місцевого суду – з 30 прожиткових мінімумів до 25; – судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду – з 50 прожиткових мінімумів до 35; – судді Верховного Суду – з 75 прожиткових мінімумів до 45.

    Зменшуються доплати суддям за науковий ступінь із 15 і 20 відсотків посадового окладу судді до 5 і 10 відсотків. Скасовується доплата суддям за роботу, яка передбачає доступ до державної таємниці, а також скасовуються або скорочуються ще декілька видів виплат.

    Схожий за змістом законопроект № 6750 від 17.07.2017 Проект Закону про внесення змін до Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо посадового окладу судді вже був проголосований Рішенням Комітету від 17.01.2018 як такий, що не відповідає вимогам антикорупційного законодавства. 

    Однак, варто зазначити, що збільшення розміру окладів для суддів, відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», – є одним із основних запобіжників у боротьбі із корупцією у судовій системі органів влади. Скасування ж такої норми може призвести до збільшення корупційних правопорушень суддями під час ухвалення ними судових рішень.

     

    Законопроект №10090 – пропонується повернути суддям ще під час перебування на посаді судді і до звільнення право отримувати державні нагороди і також змінюються умови кваліфікаційного оцінювання.

    Корупційні ризики цього законопроекту:

    А) Проектом скасовується чинна норма про те, що «Суддя до звільнення з посади або припинення його повноважень не може бути нагороджений державними нагородами, а також будь-якими іншими нагородами, відзнаками, грамотами. Суддя може бути нагороджений державними нагородами лише за проявлену ним особисту мужність і героїзм в умовах, пов’язаних із ризиком для життя».

    Повернення суддям можливості отримувати державні нагороди, відзнаки та грамоти ставить їх в пряму залежність від вертикалі державної влади і відповідних державних посадових осіб, що становить корупційний ризик та можливий конфлікт інтересів при участі суддів у судових процесах, де стороною виступає орган державної влади чи відповідна посадова особа.

    Б) Пропонується, що 2) за відсутності рішення, передбаченого у пункті 1 − у разі успішного складання іспиту під час проходження кваліфікаційного оцінювання для участі у конкурсі та відсутності рішення Вищої кваліфікаційної комісії судді України про непідтвердження здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді за результатами проведення конкурсу, в тому числі у випадку зупинення кваліфікаційного оцінювання стосовно такого судді.

    Ця норма надає можливість пройти кваліфікаційне оцінювання без перевірки за критеріями доброчесності і професійної етики, що суперечить Конституції (там ці критерії закріплені).

    Окрім того, по праву бути обраним: У пункті 1.3 Бангалорських принципів поведінки судді вказано, що “суддя не лише виключає будь-які взаємовідносини, що не відповідають посаді, чи втручання з боку органів законодавчої та виконавчої влади, а й робить це так, щоб це було зрозуміло навіть сторонньому спостерігачу”. У п. 37 пояснювального коментарю до Бангалорських принципів поведінки судді зазначено, що “тест на незалежність полягає у тому, чи може сторонній спостерігач сприймати суд як незалежний”.

    В) Вносяться зміни щодо несумісності судді, а  саме проектом скасовується чинна норма про те, що «Перебуваючи на посаді, суддя не може бути кандидатом на виборні посади в органах державної влади (крім судової) та органах місцевого самоврядування, а також брати участь у передвиборчій агітації».

    Можливість перебуваючи на посаді судді балотуватися до органів місцевого самоврядування, брати участь в передвиборчій агітації руйнує принцип суддівської незалежності.

    Г) Виключення “службового” зі статусу житла (ч.1 ст.138), яке надається суддям, “легалізує” корупційну практику приватизації цього житла та посилить залежність суддів від місцевих органів влади.

     

    Законопроект №9487 – передбачається встановити обов’язок органів місцевого самоврядування першочергово забезпечити молодь з вищою аграрною освітою та місцем проживання у сільській місцевості земельними ділянками у цій місцевості для створення та ведення фермерського господарства.

    Корупційними ризиками є:

    – Відповідно до змін, що вносяться законопроектом «громадянам України, які проживають у відповідній територіальній громаді, за місцем реєстрації безоплатно першочергово передаються органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, у власність земельні ділянки…» фактично під це визначення підпадає будь-який громадянин, що живе на визначеній території, а не лише молодь, як вказано в законопроекті.

    Через внесені зміни в самій статті виникає колізія, оскільки у ч. 6 ст. 118 Земельного Кодексу України вказано обов’язкову наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі, а в ч.7 ст.118 (що вноситься законопроектом) такої вимоги до громадянина, який отримує земельну ділянку немає, оскільки землю можуть отримати громадяни України, єдиною умовою для яких є проживання у територіальній громаді.

    – Експерти Земельної спілки України та Аграрної спілки України зазначають про такий ризик. «Держава сприяє     створенню    молодіжних    бізнес-центрів, бізнес-інкубаторів для реалізації програми  підготовки  молоді  до підприємницької     діяльності,  надання    інформаційних    та консультативних послуг. З цією метою розробляється та реалізується система   заходів   підтримки підприємництва  молоді,  включаючи довгострокове  пільгове кредитування,  забезпечення   виробничими приміщеннями, передачу земельної ділянки для створення та ведення фермерського господарства, страхування комерційного ризику тощо.» Проте не вказується, ні механізм, ні умови, ні розмір земельної ділянки, чим надаються широкі дискреційні повноваження органам, що мають право надавати земельні ділянки.

     

    Законопроект №10129 – пропонується запровадити поштове та електронне голосування під час місцевих виборів, виборів Президента України та виборів народних депутатів України. Форми заяви про голосування поштою та електронної зави про інтернет-голосування, порядок організації і проведення інтернет-голосування, голосування поштою  та порядок підрахунку голосів на виборах шляхом інтернет-голосування та голосування поштою пропонується встановлювати  Центральній виборчій комісії.

    Законопроект містить наступні ризики:

    1) Законопроектом не встановлено чіткої процедури поштового та електронного голосування. Єдине, що містить законопроект це положення про те, що «форми заяви про голосування поштою та електронної зави про інтернет-голосування, порядок організації і проведення інтернет-голосування, голосування поштою  та порядок підрахунку голосів на виборах шляхом інтернет-голосування та голосування поштою пропонується встановлювати  Центральній виборчій комісії.».

    2) Не встановлено документів, які слід долучати до заяви про поштове або електронне голосування; органи, які відповідальні за підрахунок голосів отриманих шляхом такого голосування; контрольні механізми задля уникнення зловживань під час поштового та електронного голосування.

    3) У законопроекті не узгоджені строки. Наприклад, поштове голосування  під час виборів народних депутатів та Президента проводиться протягом 10 днів. Натомість лише затвердження тексту та форми бюлетеню відбувається не пізніше ніж за 22 дні до дня виборів. До прикладу, в окремих штатах США (до прикладу, Массачусетс), де застосовується поштове голосування – не отримання бюлетеню за 30 днів до дня виборів вже є відхиленням від норми. Таким чином, встановлення таких коротких строків є істотним ризиком втратити голоси під час виборів.

    Для місцевих виборів законопроектом взагалі не передбачено збільшення строку для поштового голосування, тобто голосування проходить з 8:00 до 20:00. Тільки «рішення територіальної виборчої комісії про затвердження тексту виборчого бюлетеня не пізніш як за 12 днів до дня голосування передається відповідним дільничним виборчим комісіям для загального ознайомлення у приміщенні дільничної виборчої комісії».

    4) Законопроект не пристосований до голосування на закордонному виборчому окрузі.

    Таким чином, законопроект містить корупціогенні фактори, передбачені п. 2.2 Методології проведення антикорупційної експертизи, затвердженої Наказом від 24.04.2017  № 1395/5.

     

    Законопроекти №10150, №10151, №10152 варто розглядати в комплексі, так як вони стосуються одного й того ж самого питання – функціонування спеціальної економічної зони «Славутич». Відповідно і ризики схожі. Варто зазначити, що на момент публікації 2 з 3 законопроектів (№10150 та №10151) відкликані суб’єктом законодавчої ініціативи.

    СЕЗ «Славутич» на сьогоднішній день діє. Строк дії відповідно чинному Закону України – до 01.01.2020 року. В 2005 році з Закону, який регламентував діяльність вище вказаної СЕЗ, було виключено статті 2 та 9, якими надавалися податкові та інші пільги інвесторам та суб’єктам, які планують зареєструватися в межах такої СЕЗ. Відповідно, будь-яка доцільність реєструватися в СЕЗ «Славутич» відпала. З моменту скасування статей 2 та 9 – жоден суб’єкт у СЕЗ «Славутич» не зареєструвався.

    Законопроектами №10150, №10151 та №10152 пропонується відновити положення цих статей (2 та 9 відповідно) щодо податкових преференцій, а також продовжити дію Спеціальної економічної зони «Славутич» на 10 років – до 2030 року.

    Так, варто зазначити про наступні ризики, в тому числі і корупційні:

    1. У пояснювальній записці до законопроекту відсутні дані щодо ефективності податкових пільг, результати розвитку виробництва у Славутичі в цей період і реєстрації суб’єктів господарювання у економічній зоні. Відсутність цих даних не дає можливості зробити висновок щодо ефективності запропонованих пільг у майбутньому.
    2. Внесенням змін до Перехідних положень Податкового кодексу України – встановлюються відсилочні норми до іншого нормативно-правового акту. Згідно статті 7 Податкового Кодексу України – “будь-які питання щодо  оподаткування  регулюються  цим Кодексом  і  не  можуть  встановлюватися  або  змінюватися  іншими законами України, крім законів, що містять виключно положення щодо внесення змін до цього Кодексу».

    Відповідно створення відсилочних норм без конкретного механізму дії цих пільг суперечить положенням Податкового кодексу України та призводить до колізії.

    Відповідно до підпункту 3 пункту 1.8 Методології проведення антикорупційної експертизи, відсутність або нечіткість адміністративних процедур є корупціогенним фактором.

    Відповідно до пункту 1.12 Методології проведення антикорупційної експертизи, юридичні колізії нормативних приписів є корупціогенним фактором.

    1. Формулювання «оподаткування операцій … товарів та інших предметів», не дає змоги чітко визначити, які саме товари будуть звільнені від сплати ПДВ.

    В Україні діє УКТ ЗЕД, яка дозволяє конкретно визначити, які саме товари можуть ввозитися на пільгових умовах. Це усунить можливі ризики у вигляді ухилення від сплати податків.

    Відповідно до підпункту 3 пункту 1.8, відсутність або нечіткість адміністративних процедур є корупціогенним фактором. Адже відсутнє посилання на адміністративну процедуру такого звільнення від сплати ПДВ в положеннях Податкового кодексу України.

    Аналогічне зауваження і щодо внесення змін до Митного кодексу України (законопроект №10152).

    1. Надання пільг зі сплати ввізного мита, ПДВ, податку на прибуток, плати земельного податку, призведе до зменшення надходжень до Державного бюджету України. Водночас жодних компенсаторів законопроектом не передбачено.

     

    З більш повною інформацією щодо висновків на вказані вище законопроекти, а також на інші проекти нормативно-правових актів, можливо ознайомитися на сайті https://rge.izi.institute/

     

    УВАГА! Зазначені законопроекти ще не розглядалися на засіданнях Комітету, однак будуть розглянуті найближчим часом. Вказана експертиза надіслана секретаріату Комітету для ознайомлення та винесення на обговорення в рамках засідань Комітету.

     

     

    Зашейримо!
    Ми у соцмережах
    Завжди відкриті до
    питань та пропозицій
    legislative.ideas@gmail.com