Інститут законодавчих ідей

  • Eng

    Корупційні ризики в законі про гральний бізнес #2285

    Без категорії
    Проект Закону про державне регулювання діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор #2285

    Проектом Закону пропонується врегулювати діяльність у сфері азартних ігор. Ініціатором якого є Кабінет Міністрів України.

    Термінологія законопроєкту включає 77 термінів, зокрема: «азартна гра», «відповідальна гра», «гральний заклад казино», «електронний аукціон», «лотерея», «оператор лотерей», «система моніторингу гральних автоматів» та інші.

    На території України дозволяється організовувати та проводити виключно такі види діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор:

    1. організація та проведення азартних ігор казино;
    2. організація та проведення азартних ігор казино через мережу Інтернет;
    3. організація та проведення букмекерської діяльності в букмекерських пунктах;
    4. організація та проведення букмекерської діяльності через мережу Інтернет;
    5. організація та проведення ігор в залах гральних автоматів;
    6. випуск та проведення лотерей;
    7. організація та проведення азартних ігор в покер в покерних клубах;
    8. організація та проведення азартних ігор в покер через мережу Інтернет.

    Уповноважений орган формує та веде такі види реєстрів:

    1. Реєстр організаторів казино;
    2. Реєстр організаторів букмекерської діяльності та азартних ігор казино через мережу Інтернет;
    3. Реєстр організаторів ігор в залах гральних автоматів;
    4. Реєстр лотерей;
    5. Реєстр організаторів гри в покер.

    Державне регулювання у сфері азартних ігор здійснює Комісія з розвитку та регулювання азартних ігор (далі ― Уповноважений орган) є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері організації та проведення азартних ігор.

    Уповноважений орган є колегіальним органом у складі Голови та 6 членів, що призначаються та звільняються Кабінетом Міністрів України. Строк їх повноважень – 4 роки.

    Головою та членом Уповноваженого органу можуть бути громадяни України, які мають повну вищу (у сфері публічного управління та адміністрування, профільну, економічну або юридичну) освіту, досвід роботи на керівних посадах не менше трьох років упродовж останніх десяти років.

    Визначено повноваження цього органу та його Голови. Передбачено також повноваження ДФС. Закріплено проведення державного нагляду (контролю) за ринком азартних ігор.

    Встановлюється система онлайн моніторингу, до якої організатори азартних ігор зобов’язані підключити гральне обладнання.

    Організатором азартних ігор може бути виключно юридична особа, яка створена у формі господарського товариства, розмір статутного капіталу якої сформовано у повному розмірі та дорівнює або перевищує суму 30 000 000 гривень. Визначено обов’язки організатора.

    Фізична особа може самостійно себе обмежити від участі в азартних іграх. Передбачено вимоги до верифікації гравців, а також вимоги до гравців азартних ігор. Також встановлені вимоги і для грального обладнання.

    В подальшому розкрито особливості ведення конкретного виду азартних ігор. Передбачені вимоги до правил азартних ігор, обов’язки організаторів азартних ігор, виплати коштів, грального обладнання, що використовуються.

    Для окремих видів азартних ігор передбачені наступні особливості:

    А) Казино – всього 20 ліцензій. Якщо в місті Києві – не менше 200 кв.м. і готель 5 зірок. В інших містах – не менше 150 кв.м. і готель 5 зірок. Банківська гарантія – 7200 мінімальних заробітних плат.

    В кожному гральному закладі казино: 10 гральних столів (2 з рулеткою) та не менше 50 гральних автоматів – якщо населення понад 500 тисяч осіб, 5 гральних столів (1 з рулеткою) та не менше 20 автоматів – менше 500 тисяч осіб.

    Б) Букмекерська діяльність – через Інтернет – 10 ліцензій. 800 букмекерських пунктів. Одна ліцензія на букмекерські пункти – дозволяє розміщувати 10 таких пунктів. Всього ліцензій – 80: 32 в м. Києві, 16 в Одесі, Харкові, Львові та Дніпрі, 32 – в інших населених пунктах. Проводиться електронний аукціон для отримання ліцензії.

    В) Гральні автомати – 300 кв.м для територій спеціальної гральної зони у містах, де понад 500 тисяч жителів, 150 кв.м. у містах, де менше 500 тисяч жителів. Спеціальні гральні зони – в готелях категорії 3, 4, 5 зірок. Для отримання ліцензії – електронний аукціон. Одна ліцензія – 250 гральних автоматів, всього 160 ліцензій.

    Г) Державні лотереї – максимальна вартість квитка – 1000 гривень. До участі в електронному аукціоні допускаються юридичні особи, які мають 3 (три) і більше років досвіду з випуску та проведення лотерей на дату подання проведення електронного аукціону.

    Ґ) Покер – 5 ліцензій – на гру в покерних клубах, 5 ліцензій на гру в покер в мережі Інтернет.

    На здійснення діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор видаються такі види ліцензій:

    1. ліцензія на організацію та проведення азартних ігор в гральних закладах казино – для м. Києва – 18700 прожиткових мінімумів для працездатних осіб в рік (тут і далі – прожиткових мінімумів). Для інших міст – 12400 прожиткових мінімумів.
    2. ліцензія на організацію та проведення букмекерської діяльності та азартних ігор казино через мережу Інтернет – 12400 прожиткових мінімумів.
    3.  ліцензія на організацію та проведення азартних ігор в залах гральних автоматів – 3750 прожиткових мінімумів.
    4.  ліцензія на випуск та проведення лотерей;
    5. ліцензія на організацію та проведення азартних ігор в покер в покерних клубах – 625 прожиткових мінімумів.
    6. ліцензія на організацію та проведення азартних ігор в покер в мережі Інтернет – 625 прожиткових мінімумів.
    7. ліцензія на гральний стіл або на гральний стіл з кільцем рулетки. За один гральний стіл (з кільцем рулетки) – 730 прожиткових мінімумів, 375 прожиткових мінімумів – за стіл без кільця рулетки.
    8. ліцензія на букмекерські пункти – 375 прожиткових мінімумів.
    9. ліцензія на гральний автомат – 15 прожиткових мінімумів.
    10. ліцензія на ставкомат або беттінг машину – 15 прожиткових мінімумів.
    11. Передбачено документи, що подаються для отримання ліцензії, повноваження Уповноваженого органу, ліцензійні умови та порядок отримання ліцензії.

    Якщо діяльність без ліцензії – подвійний розмір річної плати, якщо без ліцензії на гральне обладнання – 8 кратний розмір плати за кожний випадок.

    Особи, що проводили діяльність з випуску і проведення лотерей або розповсюдження лотерей відповідно до Закону України “Про державні лотереї в Україні” до набрання чинності цим Законом, зобов’язані до 1 січня 2020 року припинити прийняття ставок лотерей, які ними проводяться, та забезпечити виконання взятих на себе зобов’язань перед гравцями у повному обсязі.

    У Кримінальному кодексі України статтю 203 викладено у новій редакції: «Незаконне провадження діяльності у сфері організації та проведення азартних ігор».

    Корупціогенні фактори:

    Статтею 6 проєкту Закону передбачено порядок обрання, вимоги до членів Уповноваженого органу. Так, ці особи призначаються Кабінетом Міністрів України. Втім, прямо не передбачено проведення відкритого конкурсу. Крім того, вимоги до таких осіб, які будуть приймати ключові рішення в цій сфері, встановлені на рівні вищої освіти та 3 років керівного стажу з останніх 10 років. Більше жодних вимог не передбачено.

    Відповідно, до пункту 1 статті 6, Уповноважений орган (Комісія) є ЦОВВ зі спеціальним статусом. Втім жодним чином такий спеціальний статус не розкрито. Тим більше враховуючи той факт, що призначати членів Комісії буде Кабінет Міністрів України.

    Відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи, корупціогенним фактором є: «Відсутність чи недоліки конкурсних (тендерних) процедур».

    Для усунення цього фактору рекомендується передбачити більш жорсткі вимоги до членів Уповноваженого органу та провести відкритий конкурс на ці посади.

    Статтею 9 проєкту Закону передбачено права уповноважених осіб Уповноваженого органу в процесі проведення державного нагляду за ринком азартних ігор. Однак, перелік цих прав не є вичерпним (конструкція підпункту 9 пункту 2 «інші права, визначені законодавством», що може призвести до зловживань такими суб’єктами.

    Відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи корупціогенним фактором є: «нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування». В даному випадку не можливо конкретно визначити обсяг прав уповноважених осіб.

    Статтею 10 проєкту Закону передбачено порядок здійснення державного нагляду за ринком азартних ігор:

    А) Відповідно до пункту 1 цієї статті: «Державний нагляд за ринком азартних ігор здійснюється шляхом проведення планових, позапланових перевірок, … інших заходів відповідно до законодавства …».

    Невичерпність форм нагляду за ринком азартних ігор надає дискреційні повноваження Уповноваженому органі при здійсненні нагляду.

    Відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи корупціогенним фактором є: «нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування». В даному випадку не можливо конкретно визначити заходи, що може здійснювати Уповноважений орган.

    Б) Відповідно до пункту 4 цієї статті: «Фактичні перевірки (методом контрольних закупок) проводяться за рішенням Уповноваженого органу». Підстави проведення таких перевірок не зазначені, їх суть та порядок здійснення не передбачені. Відповідно Уповноважений орган на власний розсуд може проводити такі фактичні перевірки в будь-який час. Це може призвести до зловживань при проведенні перевірок.

    Відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи корупціогенним фактором є: «нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування». В даному випадку не можливо конкретно визначити підстави та порядок проведення фактичних перевірок.

    В) Крім того, відсутні будь-які посилання на оскарження результатів проведення фактичних перевірок. В такому разі, порушуються права суб’єктів проведення азартних ігор на захист. Адже в майбутньому можуть бути випадки неправомірних фактичних перевірок, які суб’єкти не зможуть оскаржити.

    Статтею 15 передбачено вимоги до організатора азартних ігор. Однак, перелік таких вимог містить невичерпний характер (шляхом передбачення підпункту 7 пункту 1: «відповідає іншим встановленим цим Законом вимогам». Таким чином, при визначенні того чи іншого суб’єкта як організатора азартних ігор, Комісія отримує повноваження на власний розсуд визначати чи відповідає суб’єкт господарювання встановленим вимогам. Для уникнення неоднакового тлумачення норми та обмеження дискреційних повноважень Комісії, слід чітко передбачити вимоги до організатора азартних ігор в цій статті.

    Відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи корупціогенним фактором є: «нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування». В даному випадку не можливо конкретно визначити вимоги до організатора азартних ігор. Такі вимоги повинні мати виключний характер.

    Відповідно до статті 56 проєкту Закону: «Законодавством України можуть бути встановлені інші обов’язки оператора лотереї». По-перше, така норма не визначає вичерпний перелік обов’язків оператора лотереї, та дозволяє Уповноваженому органу на власний розсуд встановлювати додаткові обов’язки для оператора лотереї. По-друге, така норма суперечить пункту 4 статті 3 проєкту Закону, яким передбачено що: «У разі якщо будь-яким законом України, встановлено інші правила ніж ті, що передбачені цим Законом, застосовуються правила цього Закону».

    Відповідно до Методології проведення антикорупційної експертизи корупціогенним фактором є: «нечітке визначення функцій, прав, обов’язків і відповідальності органів державної влади та місцевого самоврядування, осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування». В даному випадку не можливо конкретно визначити обов’язки оператора лотереї. Перелік обов’язків має бути вичерпним.

    🚫 Інші зауваження:
    1. Статтею 14 проєкту Закону передбачено створення Фонду підтримки медицини, спорту та культури у складі спеціального фонду Державного бюджету.

    Однак, такий фонд має бути створено шляхом закріплення його в Бюджетному кодексі України з конкретними % відрахувань на медицину, спорт та культуру. Крім того, частина коштів фонду (чітко не визначено яка) спрямовується на: «фінансування діяльності Уповноваженого органу», що може призвести до використання більшості коштів на фінансування Комісії, а не на потреби медицини, спорту та культури.

    1. Статтею 13 проєкту Закону передбачено завдання та функції системи онлайн моніторингу, зокрема, підпунктом 8 пункту 2: «можливість дистанційного відключення гральних автоматів». Необхідно конкретно визначити, при яких обставинах можливе відключення гральних автоматів, порядок прийняття та оскарження такого рішення. Адже це ставить в нерівне становище Комісію та організаторів азартних ігор.
    2. Відповідно до статті 54 проєкту Закону: «До участі в електронному аукціоні допускаються юридичні особи, які мають 3 (три) і більше років досвіду з випуску та проведення лотерей на дату подання проведення електронного аукціону». Таким чином, створюється обмеження по доступу до аукціону, коли відповідати вимогам щодо проведення лотерей зможуть лише окремі, конкретно визначені компанії. Така норма носить дискримінаційний характер.
    3. Вимоги щодо банківської гарантії, готелю на певну кількість місць, обладнання (гральних столів, автоматів та іншого), передбачені статтями проєкту Закону, ставлять в нерівне становище суб’єктів, що планують відкривати свою діяльність на цьому ринку та суб’єктів, що вже діють. Все це в сукупності може призвести що всі ліцензії на відповідні види азартних ігор отримають компанії, що діють і зараз на ринку азартних ігор. Це в свою чергу порушує принципи конкуренції.
    4. Статтею 7 проєкту Закону встановлені повноваження Комісії. Зокрема:

    А) створює сприятливі організаційні та економічні умови для залучення інвестицій у сферу азартних ігор (підпункт 7 пункту 1). Наявні декілька оціночних понять, які в подальшому ніяк не розкриваються.

    Б) призначає експертизу та експерта з числа осіб, які володіють необхідними знаннями для надання експертного висновку (підпункт 13 пункту 1). В проєкті Закону відсутні посилання на умови проведення експертизи, випадки залучення експерта. Відповідно не передбачено механізм реалізації цих повноважень.

    В) встановлює вимоги щодо боротьби із вираженою ігровою залежністю (лудоманією) (підпункт 19 пункту 1). Враховуючи те, що лудоманія це захворювання, було б коректно, щоб ці критерії встановлювало безпосередньо Міністерство охорони здоров’я України.

    1. Пунктом 8 статті 19 проєкту Закону передбачено, що «Особа має право обмежити свою участь в азартних іграх в мережі Інтернет шляхом встановлення особистих обмежень щодо ліміту коштів, які особа бажає витратити на азартну гру». Однак, не передбачено жодного механізму такого обмеження, порядку, посилань на конкретну суму ліміту обмеження. Все це в сукупності може призвести до неможливості дії цієї норми на практиці.
    2. Пунктом 6 статті 22 проєкту Закону передбачено, що: «Організатор азартних ігор у мережі Інтернет може здійснювати діяльність в мережі Інтернет через веб-сайт після повідомлення Уповноваженого органу про доменне ім’я в доменній зоні.UA, …». Отримання такого доменного ім’я займає довгий проміжок часу, а окремі суб’єкти на цьому ринку сьогодні вже мають таке доменне ім’я, що ставить в нерівні умови суб’єктів, що планують отримувати ліцензії для діяльності на ринку азартних ігор.
    3. Пунктом 9 статті 26 проєкту Закону передбачено, що: «Вимоги до систем охоронної сигналізації та відеоспостереження, а також строки зберігання відеозаписів визначаються Уповноваженим органом». Такі повноваження необхідно закріпити за Міністерство внутрішніх справ України, що є профільним міністерством, і яке наділене відповідною компетенцією.
    4. Відповідно до статті 55: «Початкова ціна ліцензії встановлюється Уповноваженим органом з урахуванням положень цього Закону». Також, відповідно до цієї ж статті: «Розмір плати за ліцензію на випуск та проведення лотерей визначається за результатами проведення електронного аукціону».

    Однак не встановлено проєктом Закону мінімум вартості ліцензії. Для всіх інших видів ліцензії початкова ціна встановлюється, а тут ні. Необхідно її передбачити з метою уникнення зловживань та отримання ліцензії за незначну суму.

    1. Одним проєктом Закону пропонується врегулювати азартні ігри, які містять конкуренцію (багато ліцензій, електронні аукціони, багато суб’єктів, що можуть провадити діяльність на ринку) та лотереями, де відповідно до частини 2 статті 54 законопроєкту: «Діяльність у сфері випуску та проведення лотерей в Україні здійснюється одночасно одним оператором лотерей». Рекомендується відрізняти ці правові режими.

     

    Експертиза проведена “Інститутом законодавчих ідей”.

    Зашейримо!
    Ми у соцмережах
    Завжди відкриті до
    питань та пропозицій
    legislative.ideas@gmail.com