Санкційні дозволи: баланс між національною безпекою та правами людини

Теза про те, що санкційні дозволи послаблюють санкції, є хибною. Практика доводить зворотне.

Санкції є необхідним інструментом тиску на осіб, які створюють загрози національній безпеці. Але їхня ефективність залежить не лише від жорсткості обмежень, а й від здатності системи забезпечити баланс між публічним інтересом і правами людини. Без належного дозвільного механізму санкції можуть створювати наслідки, які виходять за межі їхньої мети: зачіпати непідсанкційних співвласників, працівників, кредиторів, клієнтів підсанкційних компаній або членів сім’ї підсанкційної особи. На практиці це може означати блокування зарплат, коштів на правову допомогу, платежів за оренду житла, лікування чи базові потреби. У таких ситуаціях держава повинна мати законний інструмент, який дозволяє швидко оцінити обставини й, за потреби, дозволити конкретну дію без послаблення санкцій загалом. Інакше навіть обґрунтовані санкції ризикують бути визнані непропорційними та такими, що порушують права людини.

Саме для цього в ЄС, США та Великій Британії існує механізм санкційних дозволів. У Європейському Союзі його зазвичай описують через категорію authorisation, у США та Великій Британії – license. Назва відрізняється, але логіка однакова: дія залишається забороненою, доки компетентний орган не перевірить обставини конкретної справи та не надасть формальний дозвіл.

Цей механізм працює у чітких межах. Дозволи можуть надаватися для гуманітарних і медичних потреб, оплати правової допомоги, захисту від техногенних чи безпекових ризиків, виконання окремих зобов’язань або вирішення критичних економічних ситуацій. Тобто йдеться про контрольований правовий інструмент, який дозволяє державі розмежувати справді заборонені дії та ситуації, де обмеження створює непропорційні або небажані наслідки.

Саме тому санкційні дозволи не послаблюють санкції. Навпаки, прозора процедура їх видачі зменшує простір для маніпуляцій, посилює контроль держави та підвищує стійкість санкційного режиму до судового оскарження.

Попри відмінності між юрисдикціями, логіка роботи механізму санкційних дозволів є схожою. У Європейському Союзі регламенти Ради ЄС визначають загальні правила, а дозволи видають національні компетентні органи. Одні держави, наприклад Румунія та Німеччина, розподіляють ці повноваження між кількома спеціалізованими установами, інші (Мальта, Чехія, Кіпр) запровадили модель «єдиного вікна».

Звернутися за дозволом може не лише підсанкційна особа, а й будь-яка заінтересована третя сторона, права чи законні інтереси якої зачіпають санкції: співвласник майна, кредитор, контрагент, гуманітарна організація або працівник підсанкційної компанії. При цьому саме заявник повинен довести, що запитувана операція відповідає підставам для видачі дозволу і не суперечить цілям санкційного режиму.

У більшості країн ЄС заяви розглядають орієнтовно протягом 30 днів, а для окремих гуманітарних випадків передбачені спрощені процедури. У США та Великій Британії фіксованих строків немає, однак заяви розглядаються залежно від їх складності та пріоритетності.

Дозвіл завжди видається на чітко визначених умовах. У ньому вказують дозволену операцію, строк дії, граничні суми (за потреби), вимоги до звітності та інші обмеження. Виконання цих умов контролює компетентний орган, а їх обхід може стати підставою для скасування дозволу та притягнення особи до відповідальності за порушення санкційного законодавства, зокрема кримінальної.

Показово, що потреба в санкційних дозволах вже виникала і в Україні. Найвідоміший приклад – справа «Фрідом Фінанс Україна». Після запровадження санкцій у 2022 році заблокували не лише активи підсанкційної компанії, а й кошти понад 12 700 українських клієнтів на суму близько 3,5 млрд грн, серед яких були інвестори у військові облігації. Закон не передбачав жодного механізму, який дозволив би добросовісним клієнтам отримати доступ до своїх активів. Проблему вдалося вирішити лише через два роки шляхом внесення змін до санкційного указу Президента, яким для цієї конкретної ситуації фактично було створено індивідуальний виняток.

Ця історія демонструє, що відповідь на питання, чи потрібні санкційні дозволи Україні - очевидна. Держава вже фактично стикається з такою необхідністю. Однак якщо не створити прозору та однакову для всіх процедуру, подібні ситуації й надалі вирішуватимуться точковими політичними рішеннями.

Дозвільний механізм не є «діркою» в санкційному режимі. Навпаки, він є необхідною умовою його легітимності та ефективності. Без нього санкції або створюють непропорційні обмеження для осіб, які не є їхніми адресатами, або стають вразливими до оскарження в національних і міжнародних судах.

Саме тому Україні варто перейти від ситуативного реагування до системного регулювання. Механізм санкційних дозволів має бути закріплений у Законі України «Про санкції» із визначенням компетентного органу, кола осіб, які можуть звертатися за дозволом, підстав його видачі, строків розгляду заяв, порядку контролю за виконанням дозволу та відповідальності за порушення його умов. Це також є одним із зобов'язань України у межах переговорного процесу щодо вступу до ЄС. 

Запровадження такого механізму має відбуватися одночасно з криміналізацією обходу санкцій. Законопроєкт №12406 про криміналізацію обходу санкцій уже понад рік чекає другого читання у Верховній Раді, а Директива ЄС 2024/1226  вимагає визнавати обходом санкцій, зокрема, недотримання умов виданого дозволу. Тому ефективне виконання цієї вимоги неможливе без створення самого механізму видачі санкційних дозволів.

Парадокс полягає в тому, що санкційні дозволи захищають не підсанкційних осіб, а самі санкції. Саме вони дозволяють державі усувати непропорційні наслідки в окремих випадках, не руйнуючи санкційний режим загалом. Тому питання вже не в тому, чи потрібен Україні цей механізм. Питання лише в тому, коли він стане повноцінною частиною українського санкційного законодавства.

Матеріал підготовлено за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду «Відродження» в рамках спільної ініціативи «Вступаємо в ЄС разом». Матеріал представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу чи Міжнародного фонду «Відродження.