Інститут законодавчих ідей

  • Eng

    Тут корупція вбиває або тотальна засекреченість оборонних закупівель

    Наша обороноздатність напряму залежить від матеріального забезпечення військових формувань та ще й у межах недостатності фінансування.

    Взагалі дефіцит оборнного бюджету – питання настільки давнє, що про нього не говорив лише лінивий. Навіть той, хто до збройних сил не має жодного стосунку. Не секрет, що хронічне недофінансування оборонного сектору супроводжує Україну ледь не протягом всього періоду її незалежності.

    З початком військової агресії зі сторони Російської Федерації всі раптом «згадали», що оборонятися нічим і нема за що. І цю проблему вирішували як могли. Пішли від простого – збільшення відсотку ВВП, який виділяється на оборонний сектор. Так, вже у 2015 році для Міністерства оборони закладено 45,8 млрд грн, або 2,7% ВВП, що більше ніж у півтора рази за аналогічний показник 2014 року. В 2016-2017 роках пішли ще далі. Так, на 2017 рік сума, виділена на оборонний сектор, складає уже 134,5 млрд гривень. Це на 18,4% більше, ніж у 2016-му. На 2018 рік мова йде про 162,7 млрд грн., тобто вже більше, ніж 5% ВВП. Цифри відповідають стандартам НАТО.

    Якщо дивитися лише на ці цифри і не заглиблюватися в суть – перемога. Але суть полягає в тому, що оборонний бюджет держави Україна – це класичний бюджет проїдання. За словами директора інформаційно-консалтингової компанії Defence Express Сергія Згурця, керуючись європейським досвідом, для нормального функціонування 100-тисячної армії повинно виділятися не менше $10 млрд фінансування. Це розрахунки для Збройних сил таких країн, як Німеччина і Польща. Нескладно підрахувати, що на 250-тисячну українську армію треба було б $25 млрд (понад 670 млрд грн), тобто в 10 разів більше, ніж змогла виділити держава.
    Але це ще не все. За словами члена парламентського комітету з питань національної безпеки і оборони Дмитра Тимчука, в розвинутих країнах 40% військового бюджету має йти на утримання армії, 30% – на бойову підготовку і стільки ж – на закупівлю нового озброєння. Таким чином, виходячи з українських реалій, в 2017 році на розвиток озброєння та військової техніки було виділено лише близько 10% бюджету.
    Абстрагуємось від того, скільки оборонні структури, відповідно до показників бюджету, «проїдають» (і в цьому зовсім не їх вина), а подивимось прискіпливіше на цих 10%.
    Що таке розвиток озброєння і військової техніки? Це державне оборонне замовлення (далі – ДОЗ). Відповідно до чинного законодавства, виконавцями з розроблення, виготовлення, модернізації, реалізації і утилізації військової зброї та технічних засобів, що забезпечують її використання, бойових припасів до військової зброї можуть бути виключно державні підприємства, установи та організації. Тобто мова вже піде про Державний концерн «Укроборонпром» – гігант військово-промислового комплексу з десятками державних підприємств по всій Україні.

    Сюди входять підприємства бронетанкової техніки, артилерійського озброєння, автомобільної, інженерної та спеціальної техніки, підприємства стрілецької зброї, підприємства суднобудування та морської техніки, підприємства ракетобудування і авіабудування та їхнього обслуговування, підприємства радіолокації, радіозв’язку та систем протиповітряної оборони, підприємства високоточного озброєння та боєприпасів, підприємства індивідуального спорядження та засобів захисту, спецпідприємства та інші, які не увійшли до цього переліку.
    Не потрібно бути економістом чи фінансистом, щоб уявити собі які кошти обертаються у цій сфері. А так склалося у нашій державі, що там де великі кошти, там і великі схеми. Схеми по спрямуванню грошових потоків до своєї кишені. Але знову ж таки – хіба ця ситуація притаманна лише сектору оборони? Хіба подібного немає в інфраструктурі? Медицині? Аграрно-промисловому комплексі? Соціальній політиці? Та звичайно що є. Але є одна особливість, яка відрязняє оборонний сектор серед всіх інших: державне оборонне замовлення є секретним документом. Тобто якщо звичайний журналіст-розслідувач чи громадський активіст ще може якось втручатися у розкрадання бюджетних коштів в інших галузях, то тут дорога закрита на самому порозі – державна таємниця.

    Питання назріле і потребує негайного вирішення. З цього приводу варто одразу ж привести аналітику незалежного антикорупційного комітету у сфері оборони – НАКО, який є частиною відомої організації Transparency International. Так, в одному іх своїх досліджень, НАКО вказує на недостатність прозорості, підзвітності та цивільного контролю за процесом формування потреб та планування розвитку потенціалу сил оборони.

    Справа в тому, що НАКО підійшло до цього питання ще з іншого ракурсу. Всім відомо про те, що Україна дуже зацікавлена у допомозі з-за кордону. В той же час донори (і мова йде не лише про США) стикаються із такою ж ситуацією.

    Після того як НАКО провело низку інтерв’ю з представниками оборонного сектору України, вони дійшли до висновку, що ключовими документами в питанні залучення міжнародної допомоги у сфері безпеки є Державне оборонне замовлення та «Пріоритетні напрямки», які визначають стратегічні потреби України в залученні допомоги. Останній документ розробляється двома органами спільно – Міністерством оборони та Генеральним штабом. Запити до держав-донорів на залучення допомоги перевіряються на предмет їх відповідності «Пріоритетним напрямкам», що в теорії має забезпечити кореляцію міжнародної допомоги із планами довгострокового розвитку Збройних Сил України. Але контракти, які є частиною ДОЗ, майже всі засекречені та укладаються без застосування конкурентних процедур, а контрактна документація може розроблятися під конкретного постачальника.

    До укладання таких угод можуть залучатися військові з неформальними зв’язками із військово-промислового комплексу, що означає, що «особи з конфліктом інтересів можуть впливати на рішення про здійснення оборонних закупівель». Продовжуючи своє дослідження, НАКО наголошує на тому, на слабкому контролі не лише за оборонними закупівлями, але і за процесом створення запитів на залучення допомоги.

    Верховна Рада не має впливу на процес формування ДОЗ і «Пріоритетних напрямків», а державам-донорам взагалі невідомий зміст обох документів. Оборонні закупівлі напряму не пов’язані із залученням допомоги, але можуть впливати на її обсяги та ефективність. Зокрема, доступ до цих документів допоможе донорам переконатися, що запити України щодо отримання допомоги у сфері безпеки належним чином опрацьовані й ґрунтуються на ретельному аналізі потреб. Також це може допомогти краще зрозуміти, як Україна здатна забезпечити власні потреби, а в чому, виходячи з цього, можуть допомогти держави-донори.
    НАКО підкреслює черговий раз, що цивільний контроль залишається слабким, а отже, існує мало стримувань і противаг, які б підвищили ефективність процесів бюджетування, планування і закупівлі озброєння та відповідних послуг як за кошти оборонного бюджету України, так і шляхом отримання допомоги від держав-донорів. Депутати Верховної Ради залучені до процесу створення оборонного бюджету, отже вони повинні бути поінформовані і щодо залучення Україною міжнародної допомоги. Як результат, це може допомогти їм в ухваленні більш ефективних рішень у контексті процесів військового планування та бюджетування.

    Представники держав-донорів, як і експерти аналітичного центру RAND Corporation, зазначали, що керівництво оборонного сектору України відштовхується від того, що ДК «Укроборонпром» може запропонувати, замість того, щоб ставити свої власні чіткі вимоги. З одного боку, такі консультації можна розглядати як свідомий крок для ухвалення найбільш ефективних рішень, проте відсутність ясності в процедурах планування викликає справедливі побоювання донорів про можливий негативний вплив на ці процеси третіх сторін та відсутність конкуренції.

    Сектор оборони України, як зазначив один із учасників інтерв’ю НАКО, має слабкі позиції порівняно з ДК «Укроборонпром»: «Вони настільки впливові, що, коли мова заходить про важливі рішення, з ними просто не сперечаються». Як повідомляється у звіті RAND Corporation, непрозорість діяльності ДК «Укроборонпром», слабкість корпоративного управління, надмірний вплив концерну на процеси та втручання у вирішення політичних питань перешкоджають надходженню інвестицій та створенню спільних підприємств з іноземними компаніями. У звіті також вказується: «як українські військові, так і іноземні посадовці переконані, що ДК «Укроборонпром» не задовольняє потреб ЗСУ».

    Ще одне цікаве дослідження НАКО стосується корупційних ризиків у сфері медичного забезпечення ЗСУ. У дослідженні НАКО описано проблеми та ризики у сфері медичного постачання на трьох конкретних прикладах.

    Так, у звіті розглянута закупівля, що відбулася восени 2015 року. Тоді було закуплено 30 000 турнікетів для зупинки крові. Волонтери та фахівці з тактичної медицини неодноразово повідомляли про низьку якість турнікетів – при застосуванні вони іноді рвалися. Це іліюструє відсутність належного тестування виробів, дієвого механізму зворотного зв’язку та недостатнє фінансування.

    Також досліджено закупівлі лікарських засобів. Одним із потенційних ризиків, згідно дослідження НАКО, є закупівля медикаментів лотами, що містять велику кількість найменувань. Таке формування лотів може свідчити про наявність змови між координатором закупівель і постачальником. Під час формування лоту до загального переліку товарів може бути включене одне унікальне найменування, що постачається тільки однією компанією. Таким чином, замовлення може бути виконано тільки певним постачальником.

    Ще один приклад стосується засекреченої закупівлі траснпорту для евакуації пораненх, який Україна почала виробляти у 2016 році. Йдеться про автомобілі на базі компонентів китайського виробництва вартістю близько $32 тис. НАКО наголошує про надмірну секретність державного оборонного замовлення, через яку неможливо здійснити контроль над закупівлями й виявити можливі зловживання.
    Тепер звернемося до чинного законодавства і подивимось – чи справді все так погано? Є Закон України «Про державну таємницю». Він визначає, що державна таємниця (також вживає такий термін як «секретна інформація») – це вид таємної інформації, що охоплює відомості у сфері оборони, економіки, науки і техніки, зовнішніх відносин, державної безпеки та охорони правопорядку, розголошення яких може завдати шкоди національній безпеці України та які визнані у порядку, встановленому цим Законом, державною таємницею і підлягають охороні державою. Також існує наказ СБУ № 440 від 12.08.2015 з наступними змінами, який називається «Про затвердження Зводу відомостей, що становлять державну таємницю». Так, серед іншого, до цього зводу (у професійних колах є широковживана абревіатура – ЗВДТ), наказом віднесено:
    – Відомості про номенклатуру (найменування, кількість та вартість) озброєння і боєприпасів, військової техніки (спеціальних комплектувальних виробів)
    – Відомості про кількість, строки поставки військовим формуванням, спеціальним формуванням МВС, Національної поліції України для забезпечення їх боєздатності основних видів пального (мастильних матеріалів), речового, медичного майна, продовольства, інших видів матеріально-технічних засобів
    – Відомості за сукупністю всіх показників про кількість, типи, марки, запас ходу автотракторної, дорожньо-будівельної, підйомно-транспортної техніки, що є необхідною для укомплектування військових частин згідно з мобілізаційним планом
    – Відомості про довгострокові прогнози напрямів розвитку озброєння чи військової техніки
    – Відомості за сукупністю всіх показників про місця зберігання, номенклатуру, норми накопичення, фактичну наявність матеріальних цінностей мобілізаційного резерву
    – Відомості про порядок фінансування заходів з мобілізаційної підготовки галузей національної економіки
    – Відомості за окремими показниками про потребу, плани асигнувань, фактичні витрати на мобілізаційну підготовку
    – Відомості про медичні (транспортні, телекомунікаційні, поштові, комунально-побутові, ремонтні) послуги, що надаються Збройним Силам України, іншим військовим формуванням, утвореним відповідно до законів України за умов воєнного стану, у яких розкриваються за сукупністю всіх показників види, напрями, номенклатура, терміни, обсяги послуг
    – Відомості про планування, розміщення, фінансування, виконання державного оборонного замовлення за його напрямами (науково-дослідні та дослідно-конструкторські роботи, закупівля озброєння і військової техніки) з розкриттям змісту цих напрямів, за винятком відомостей, які надаються Україною згідно з міжнародними зобов’язаннями по лінії Організації з безпеки та співробітництва в Європі та Організації Об’єднаних Націй тощо.

    Як бачимо, асигнування, витрати, номенклатуру і тому подібне просто можна взяти і засекретити, адже цьому сприяє чинне законодавство.

    Тарас Пастух, політик та громадський діяч, у своїй статті «Оборонний бюджет: розсекреть мене, якщо зможеш» дуже влучно описав які саме наслідки це надмірне засекречення, яке ми дістали у спадок від СРСР, несе для України. Так, він вказує на те, що у демократичних країнах (включно з тими, що мають воєнні конфлікти) контроль за використанням бюджетних грошей беруть на себе парламенти. Ця інформація є прозорою та доступною, а тому кожен громадянин може її проаналізувати. На офіційному сайті Пентагону можна побачити ціну кожної одиниці, яка куплена за кошти платників податків. Тримають у секреті лише таємні розробки, окремі вузли, і в які частини поставляється те чи інше озброєння.

    Постає питання – кому вигідно, щоб інформація про вартість закупівель в Україні залишалась таємною? 95% контрактів «Укроборонпрому» – під грифом «цілком таємно». І це дає зелене світло для корупції. Відсутність контролю породжує безкарність.

    За інформацією Тараса Пастуха, щонайменше п’ята частина коштів з оборонних замовлень розкрадається. Свідченням зловживань є десятки кримінальних справ, порушених щодо підприємств “Укроборонпрому”. Йдеться, зокрема, про крадіжку майже 300 млн. грн. бюджетних коштів, яку правоохоронці інкримінують 30-м підприємствам концерну, коли під виглядом оборонного замовлення кошти виводились на рахунки фіктивних підприємств.
    Також у своїй статті, Тарас Пастух зазначив про обшук НАБУ на одному із державних підприємств-спецекспортерів, яке входить до складу ДК “Укроборонпром”: під час укладання та виконання контрактів на постачання комплектуючих, керівники цього підприємства привласнили кошти в особливо великих розмірах. Кримінальне провадження порушено також проти посадових осіб ДП “Харківський бронетанковий завод”, які перераховували бюджетні кошти фіктивним постачальникам комплектуючих для бронетехніки.
    Так може варто взяти і суттєво скоротити ці засекречені відомості, зробити їх відкритими і підконтрольними? Якщо навіть і приведені вище аргументи не діють, то давайте пригадаємо про те, що існують Цванські принципи. Вони є результатом більше двох років міжнародної співпраці. Ці принципи були розроблені 22 організаціями та науковими центрами за участі більш ніж 500 експертів із понад 70 країн в 14 нарадах по всьому світу. Принципи були презентовані 12 червня на зустрічі у м. Цване, Південна Африка.
    Принципи спрямовані на досягнення балансу між державною таємницею та правом громадськості на інформацію. Принципи вказують, яка інформація, що перебуває у розпорядженні держави, може на законній підставі триматися в секреті, і яка інформація повинна бути розкрита.
    Інформація повинна триматися в таємниці, тільки якщо її розкриття потягне за собою реальні та визначені ризики заподіяння істотної шкоди законним інтересам національної безпеки. Чи потягне за собою визначені ризики інформація про те, скільки коштів платників податків було витрачено на ті чи інші одиниці військової техніки? А які визначені ризики це понесе людям, які на цьому наживаються?

    Відповідь очевидна. Контроль за використанням публічних коштів (потрібне вже поступово відмовлятися від терміну «державні», бо це кошти, які заплатили ми з вами, а не які десь там взялися з неба) – це нормальна і адекватна практика, прийнята в цивілізованих країнах. Прозорість не означає зливання військових таємниць. Прозороість означає контроль. Бо явно більша небезпека приходить від витрати коштів «в нікуди», яку досить гостро відчуває солдат на передовій, ніж від того, що РФ якимось чином це може використати для того, щоб завтра зайняти Київ. Тому це питання варто тримати на поверхні і обговорювати, а не відмовлятися стандратними відмовками. Кожна копійка повинна бути під контролем. Інакше не буде чого контролювати взагалі.

    Зашейримо!
    Ми у соцмережах
    Завжди відкриті до
    питань та пропозицій
    legislative.ideas@gmail.com