Висновки за результатами юридичного аналізу щодо закону № 4555-IX та законопроєкту № 13533

І. Аналіз цього законопроєкту дозволяє зробити висновок, що запропоновані норми в цілому повертають законодавство до стану, що існував до прийняття закону 4555-IX:   відновлюється автономія САП та НАБУ та зводиться до допустимого мінімуму вплив Генпрокурора на їх процесуальну діяльність, реставрується хитка система стримувань і противаг в антикорупційній архітектурі, скасовується нова підстава проникнення у володіння особи поза судовим контролем. Про це свідчать такі положення законопроєкту:

1) за керівником САП відновлюється статус керівника органу прокуратури для прокурорів САП (ст.3 КПК);

2) Генпрокурор позбавляється права надавати обов’язкову до виконання письмову вказівку підрозділу детективів та підрозділу внутрішнього контролю НАБУ  щодо надання йому матеріалів досудового розслідування (ст. 36 КПК);

3) за керівником САП і його заступниками відновлюється право доповнити, змінити або відмовитись від апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами, внесених ними, керівниками, заступниками керівників підрозділів чи прокурорами САП (ст. 36 КПК);

4) відновлюється заборона доручати досудове розслідування кримінального правопорушення, підслідного НАБУ, іншому органу досудового розслідування, крім випадків наявності об’єктивних обставин, що унеможливлюють функціонування НАБУ чи здійснення ним досудового розслідування в умовах воєнного стану (ст. 36 КПК);

5) відновлюється право керівника САП доручати НАБУ розслідування кримінальних правопорушень, підслідних іншим органам досудового розслідування (ст. 36 КПК);

6) виключається норма, якою керівник САП міг бути визначений прокурором, який здійснює повноваження прокурора у конкретному провадженні, виключно рішенням Генпрокурора, а також норма, якою у таких випадках ці повноваження могли бути покладені на іншого прокурора органів прокуратури за рішенням Генпрокурора (ст. 37 КПК);

7) скасовується право Генпрокурора доручати досудове розслідування кримінального правопорушення, підслідного НАБУ, іншому органу досудового розслідування, у випадку невиконання керівником підрозділу НАБУ вказівок і доручень прокурора (ст. 39 КПК);

8) відновлюється норма, згідно з якою підрозділ детективів, оперативно-технічний підрозділ та підрозділ внутрішнього контролю НАБУ здійснюють слідчі (розшукові) дії та негласні слідчі (розшукові) дії лише за письмовим дорученням детектива чи прокурора САП (скасовується таке право в іншого прокурора, який здійснює повноваження прокурора у кримінальному провадженні) (ст. 41 КПК);

9) відновлюється норма, за якою детективи НАБУ можуть розслідувати кримінальні правопорушення, підслідні слідчим інших органів, за рішенням Директора НАБУ і за погодженням прокурора САП, а не Генпрокурора (ст. 216 КПК);

10) скасовується виключне право Генпрокурора вирішувати спори про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до підслідності НАБУ, та відновлюється норма, за якою таке право має не лише Генпрокурор, але й керівник САП (ст. 216 КПК);

11) скасовується нова підстава проникнення до житла чи іншого володіння особи до постановлення ухвали слідчого судді – необхідність невідкладного вилучення чи збереження доказів, що стосуються окремого переліку злочинів (ст. 233 КПК);

12) скасовується порядок, за яким учасники кримінального провадження щодо кримінальних правопорушень, вчинених топ-посадовцями, мають право заявити відповідне клопотання безпосередньо Генпрокурору (ст. 284 КПК);

13) скасовується можливість Генпрокурора погоджувати укладення угоди про визнання винуватості між прокурором та підозрюваним чи обвинуваченим у кримінальному провадженні щодо кримінальних правопорушення, досудове розслідування якого здійснюється детективами НАБУ або яке було направлено до суду прокурором САП (ст. 470 КПК);

14) скасовується розширення переліку осіб, щодо яких здійснюється особливий порядок кримінального провадження, який передбачає зокрема можливість здійснення повідомлення про підзору таким особам лише Генеральним прокурором (ст. 480, 481 КПК);

15) скасовується статус Генпрокурора як прокурора вищого рівня для керівників управлінь, відділів та їх заступників і прокурорів САП (ст. 8-1 Закону «Про прокуратуру»);

16) вводиться норма, згідно з якою детектив НАБУ зобов’язаний виконувати доручення та вказівки тільки прокурора САП, які надаються у письмовій формі. Невиконання детективом законних вказівок та доручень прокурора, наданих у порядку, передбаченому КПК, тягне за собою передбачену законом відповідальність та є підставою для відсторонення детектива від проведення досудового розслідування керівником органу досудового розслідування (ст. 40 КПК).

ІІ. Водночас частина положень законопроєкту № 13533 зберігають новели, запроваджені Законом № 4555-IX та які стосуються посилення ролі Генерального прокурора в системі органів прокуратури:

1) Генпрокурор зберігає право надавати обов’язкову до виконання письмову вказівку щодо надання йому матеріалів досудового розслідування керівникам органів досудового розслідування (окрім НАБУ);

2) зберігається норма про виключне право Генпрокурора вирішувати спір про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до підслідності БЕБ (ст. 218 КПК);

3) зберігається введена Законом 4555-ІХ залежність прокурорів нижчого рівня від волі та лояльності прокурорів вищого рівня і Генерального прокурора насамперед - шляхом введення нової підстави для звільнення з посади – непогодження з призначенням на вакантну чи тимчасово вакантну посаду у зв’язку зі зміною структури чи штатної чисельності, реорганізацією чи ліквідацією органу прокуратури;

4) зберігається можливість безконкурсного призначення на посаду прокурорів Офісу Генерального прокурора, обласної прокуратури прокурорів нижчого рівня (раніше конкурс був обов’язковим і включав у себе оцінку професійного рівня, досвіду, морально-ділових якостей прокурора та перевірку його готовності до здійснення повноважень в органі прокуратури вищого рівня).

Серед зазначених положень останні два викликають занепокоєння.

По-перше, введення нової підстави для звільнення прокурора з посади не унеможливлює випадки, коли зміна структури чи штатної чисельності або реорганізація органу прокуратури, що здійснюються Генпрокурором, будуть завуальованим способом впливу на прокурорів нижчого рівня, сприятимуть зменшенню процесуальної незалежності прокурорів.

Слід зауважити, що Конституційний Суд України у своїх рішеннях наголошував, що незалежність прокурорів не є прерогативою або наданим привілеєм, а є гарантією справедливого, неупередженого та ефективного здійснення ними своїх повноважень (своєї діяльності); при цьому закон не повинен надавати Генеральному прокурору дискреційні повноваження без чіткого визначення їх обсягу (Рішення КСУ 18 грудня 2024 року № 11-р(II)/2024).

По-друге, можливість безконкурсного призначення на посаду прокурорів суперечить основним засадам організації діяльності органів прокуратури, підриває досягнутий Україною прогрес в забезпеченні відповідності порядку зайняття посади прокурора найкращим світовим практикам. Зрештою, це суперечить Дорожній карті з питань верховенства права, що визначає комплекс реформ у межах переговорного процесу щодо членства України в ЄС, згідно з якою Україна взяла на себе зобов’язання забезпечити більш прозорий та заснований на заслугах відбір прокурорів на керівні (адміністративні) посади в  Офісі Генерального прокурора (керівника та заступника керівника підрозділу), обласних та окружних прокуратурах (керівника та заступника керівника органу прокуратури, підрозділу в його складі), який включає:

• чіткі критерії оцінювання кандидата на посаду, включно із професійною компетентністю та доброчесністю;
• прозору, конкурентну та меритократичну процедуру відбору, що включає перевірку професійної компетентності та доброчесності;
• посилення інституційної спроможності та повноважень Офісу Генерального прокурора та органів прокурорського самоврядування, зокрема, Ради прокурорів України, в частині відбору прокурорів на керівні (адміністративні) посади.

ІІІ. Окрім цього, законопроєкт № 13533 також передбачає окремі новели – положення, які були відсутні в законодавстві як до, так і після прийняття Закону 4555-IX. Їх можна оцінити як своєрідний компроміс між відновленням автономії САП і НАБУ та задекларованою потребою в очищенні цих органів від потенційних агентів держави-агресора:

1) запроваджується проведення поліграфологічних досліджень працівників правоохоронних органів (зокрема й НАБУ та САП), які мають допуск до державної таємниці, на предмет вчинення дій на користь держави-агресора, відповідними підрозділами внутрішнього контролю цих органів не рідше одного разу на два роки;

2) СБУ зобов’язано протягом 6 місяців з дня набрання чинності Законом провести перевірку працівників правоохоронних органів (у т.ч. НАБУ та САП), які мають допуск до державної таємниці, на предмет вчинення дій на користь держави-агресора.

Загалом указані положення не викликають серйозних заперечень, оскільки проведення поліграфологічних досліджень є усталеною практикою в системі окремих правоохоронних органів, до того ж вони будуть здійснюватися підрозділами внутрішнього контролю цих органів (внутрішня перевірка). Перевірка СБУ працівників правоохоронних органів відбуватиметься вочевидь в межах існуючих повноважень органів безпеки, оскільки іншого законопроєкт не передбачає.

Висновок: законопроєкт варто ухвалити в цілому з метою якнайшвидшого відновлення процесуальної автономії САП і НАБУ.

Питання визначення меж незалежності прокурорів та порядку зайняття ними посад варто вирішити окремим законодавчим рішенням.